關於基層財政管理體制機制調查報告

推進基層財政管理體制機制改革，建立陽光財政，有利於促進農村經濟發展和社會進步，有利於加快推進統籌城鄉發展。經過調研，現就建立和完善基層財政管理體制機制報告如下。

一、全區基層財政管理體制機制現狀

(一)基層財政體制現狀

區現有30個街道鎮鄉，均設置了財政所(3個街道財政所、12個鎮財政所、15個鄉財政所)。

財權與事權的統一。從有利於鄉鎮政權建設和經濟社會事業發展出發，鄉鎮與其承擔事權相一致的財政，按照責權明晰、科學合理、綜合配套、保障到位的要求，對鄉鎮人員經費(行政人員生活補貼)、運轉經費(含事業人員)全額納入支出基數，切實做到責權結合。

注重城鄉統籌，協調發展。加大對鄉鎮保障力度，調動鄉鎮積極性，突出區級與鄉鎮財力分配，確保全區總收入保持增長，確保集中財力辦大事。

科學合理確定基數。針對上一輪體制調整時部分鄉鎮收入基數不合理的問題，按照實事求是的原則，根據鄉鎮經濟發展水平，稅源基礎，重新合理確定鄉鎮收入基數，把鄉鎮財政收入基數做實。

規範稅收程序。爲了減少稅收成本，從源頭上杜絕鄉鎮之間、鄉鎮與街道之間、鄉鎮與區級之間挖稅買稅的現象，淨化稅收徵收環境。

注重調動鄉鎮一心一意抓發展的工作積極性。堅持財政一般性轉移支付與支持產業發展，招商引資相結合，實行以獎代補，鄉鎮的工作性津貼等支出必須通過發展產業、招商引資工作才能兌現，充分調動鄉鎮發展生產的積極性和主動性。

(二)基層財政管理機制現狀

新形勢、新時期賦予財政管理機制新的要求。一是編制年度財政預決算方案並組織執行;二是制定財政收入計劃，依法組織各項財政收入，協助稅務部門做好稅收委託代徵工作，確保財政收入及時足額入庫;三是加強財政支出管理，保障鄉鎮人員工資支出，政府機構正常運轉支出和社會公共需求支出的資金需要;四是加強本級財政事業單位及村級財務、帳戶統一管理，實行收支兩條線，辦理預算內外資金和各項專項、轉移支付資金撥付;五是加強債務管理，防範化解財政風險;六是加強行政事業單位資產管理，防止國有資產流失，發揮國有資產使用效益;七是監督和檢查所屬會計單位執行財稅方針政策、法律、法規的情況，會同有關部門查處各種違反財經紀律案件，提出加強規範和管理的政策建議;八是兌現落實各項惠民政策，強化涉農直補資金的發放與管理工作。

(三)基層財政隊伍現狀

區委辦、區政府辦《關於進一步深化我區鄉鎮機構改革意見》(委辦發14號)規定鄉鎮財政所爲鄉鎮公益性事業單位。區人事局明確鄉鎮財政所人員身份爲參照公務員執行(待市上審批之中)。全區30個街道鎮鄉財政所編制人數120人，在崗在編人員103人(實際在職人數122人，有19人屬其他站所行政編制但在財政所上班)，平均每個街道鎮鄉4人，最多的6人，最少的僅2人。

二、基層財政體制機制存在的問題

(一)基層財政體制上存在的問題

收支平衡缺口大。全區30個街道鄉鎮，財政總支出8889.8萬元，總收入5678.9萬元，靠區級財力補助街道鎮鄉3210.9萬元，不吃財政補貼飯的只有兩個街道辦事處和一個鎮(城東街道辦事處、城西街道辦事處、鄰鄂鎮)，其他27個街道鄉鎮平均補貼達118.9萬元，基本上是一個靠區級財政補貼過日子的基層財政格局。

自立自強精神不足。以鄉鎮爲基礎的財政、經濟發展計劃，沒有突出逐步縮小財政補貼標準，摘掉靠財政補貼帽子的奮鬥目標。靠財政補貼運轉的鄉、鎮、街道稅基培養乏力，支柱產業發展緩慢，主導產業不突出。

(二)運作機制上的不到位

適應不同經濟財政模式的基層財政所運作模式不明晰。全區30個街道鎮鄉以社會、經濟、財政應爲三大模式，一是城市財政經濟模式;二是城郊工業財政經濟模式;三是農村產業財政經濟模式，應儘快完善。

對大件和不易損耗的採購缺乏專家參與招標，鑑定質量環節。採購商品達不到理想使用年限較爲突出，如電腦物件。

鄉鎮實行傳票、報銷運作方式，無疑增加了基層運作成本。

(三)基層鎮鄉公共服務型陽光財政程序化體現較差，目前在基層政府財政所還未見到比較成熟的完整方案

街道鎮鄉對享受中央、市、區的陽光財政 惠民補貼，項目、標準、兌現程序、結算終止日期在村、社區、居民小組，未見到公示榜。

街道鎮鄉對所在地區的公共事業建設、村民法律法規、科普教育投入預安排沒有措施體現。

(四)基層財政隊伍建設存在的問題

基層財政隊伍流失嚴重。區成立時，全區基層財政所編制人數158人，平均每個鄉鎮達5人，在我區財政所機構人員確定爲事業編制後兩年多時間，隊伍建設出現瞭如下問題：一是編制、人數大幅度減少。現在基層財政所編制人員只有120人，在崗人員122人，屬財政所編制在崗人員只有103人，與建區時比較，編制人員減少38人，在編在職人員減少36人。二是工作變動頻繁，兩年多時間，30個街道鎮鄉中有17個財政所所長髮生工作變動，有4個屬於提拔，一個屬正常調動，2個外出打工，10個由事業轉爲行政。三是財政所人員身份複雜。如黃溪、白石、五里3個鎮鄉財政所，人員按在編在崗統計爲零，因在財政所上班人員的身份全部掛靠在其他站所。又如財政所長身份，現在就有四種：一是事業編制;二是工人編制;三是行政編制(轉爲行政編制掛靠在其它站所的主任科員);四是副處級助理調研員兼任。

基層財政所人員切身利益受到影響，等待觀望思想嚴重。以來，由於基層財政所人員原來享受的“參公”身份、事業性質。沒有及時納入參公人員登記和調資工作暫緩等因素的影響，思想上想不通，頗有尷尬和失落感，心態不平衡，主觀能動性差，情緒較爲波動。

三、基層財政體制機制建設的對策與建議

(一)基層財政管理體制改革要解決的主要問題。一是解決財政分配的公平性和有效性問題，也就是在城鄉之間逐步實現公平分配財政支出。二是解決基層財政困難，保證基層運轉，防止基層通過亂收費彌補財政不足。按這樣的要求，街道鎮鄉新的財政管理體制框架體現財政與事權相匹配，以事權定財權，以責任定財權，對新增的職能要追加運轉財力支持(例如文化站)，對弱化的職能要減少支出(如鄉鎮廣播站)。三是要體現財力支出向公共服務傾斜，公共服務體系項目支出要列入基層財政預算方案報告以接受同級人民代表大會依法進行監督，切實增強鄉鎮履行職責和提高公共服務職能。

(二)要確立基層財政在公共服務上的主導地位。即基層財政所在公共服務供給中可以行使以下基本職能：一是擬定公共服務指標體系，提供政府決策;二是監管公共服務的生產與提供;三是投資，以保證基本公共產品和實現公共服務的均等化;四是直接生產和提供某些公共服務;五是引導社會資本有序和規範地進入公共服務領域。

(三)制定壯大產業經濟規模，培植稅源，增強稅基，逐步解決收支平衡的基層財政經濟發展計劃。街道鎮鄉要充分利用資源優勢配置市場，發展以適應增加財政財力的產業，增強稅基，逐年縮小補貼指標。據調查補貼少的鄉鎮主導產業就大，補貼大的鄉鎮主導產業就小或無。就的區情有市場優勢的蠶桑、生豬、烤煙、菜果品原料生產和深加工，大有潛力可挖，是增加稅源的有效途徑。以蠶桑爲例，投入不大，見效快，技術難度不高，對勞動力要求不高，是適應農業區情的好稅基產業。但有的鄉鎮人口上萬人，耕地上萬畝，土質又不適宜烤煙生產、抓蠶桑生產七八年，也不過畝，只有兩三個村種植。如此的發展速度，很不適應形勢發展富民強區的要求。必須實行以鎮、鄉、村爲單位的支柱產業發展模式，在3—5年內見成效。堅持追蹤考覈制度，未有突出稅基稅源產業的鄉鎮，區政府要幫助他們科學地找項目，制定發展生產計劃，督促產業項目的實施見成效。對原有蠶桑產業的鄉鎮實行以交售蠶繭的銷售增值稅50%以獎轉移支付給鄉鎮，新發展的鄉鎮頭三年售繭增值稅100%的以獎轉移支付給鄉鎮，五年後享受50%的售繭增值稅以獎轉移支付給鄉鎮的優惠政策，從而解決基層靠補貼吃飯的財政，實現富民強區集中區級財力辦大事的局面。

(四)全面建立街道鎮鄉爲單位的財政網絡運作體系。以適應鄉財區管的要求，保障高速及時的運作模式，節約經管人員報帳往返區、鄉的運作成本;進一步完善街道鎮鄉所需運轉物品的採購程序。一是對所有采購環節都應邀請區人大代表、政協委員、紀檢監察人員參與全程監督。二是對大件和不易耗材，如電腦用品，應邀請專家代表參與質量鑑定，實現對物品的使用年限和價值。三是對易耗材和常用物品實行年度預報制，以便採購中心提前列入採購計劃，基層政府及時獲得所需物品的使用。

(五)建立管理考覈制度。生產發展所需經費，年初以公安人口統計數爲依據，按人平一定數額預算到鎮鄉，年終應以產業發展實績進行結算，從而形成增強培植稅源，增加稅基，促進產業發展的動力。

(六)建立一支精幹穩定的鄉鎮街道財政隊伍。通過考試優選。基層財政所人員性質明確後，按高效、精幹原則，以職能設崗，以崗定人，每個街道鎮鄉3—4人爲宜。保證各項工作正常開展。同時區人事局、基層黨委也要加強基層財政隊伍的建設管理工作。

(七)建立培植稅源的激勵機制。對街道鎮鄉新增規模(產值500萬元)產業的增值稅，前三年應實行100%的以獎轉移支付給街道鎮鄉。