市城區行政區劃問題的調查
市城區行政區劃問題的調查
根據組織上的要求，我集中時間，到城市口幾個工作部門和市城區一些地方，做了一段調查。我感到，隨着城市持續擴容提質，規模越來越大，內涵越來越豐富，城市工作也顯得越來越複雜，各方面所反映的問題日漸增多。我們的城市工作應當擺脫小農經濟的慣性影響，超越細枝末節的醫頭醫腳，對一些事關大的格局和長遠發展的問題，做一些宏觀和理性的思考與把握。此次調查所涉及的諸多問題中，市城區行政區劃的矛盾較爲突出和帶有根本性，研究解決起來也最不容易。
調整市城區行政區劃的三個方案
方案一 縮小鼎城區轄區，新轄區以武陵鎮爲中心，連帶鬥姆湖、石門橋及周邊幾個鄉鎮；鼎城區原轄大部分鄉鎮分別劃歸周邊區縣，灌溪、白鶴山等江北周邊鄉鎮劃歸武陵區。此方案調整主旨是將武陵鎮轉變爲一個名副其實的市轄城區，而不再是一個實爲“農業大縣”的城關鎮，以實現一江兩岸，同一體制、同等待遇和同步發展。調整難點是，鼎城區改變區縣隸屬關係的鄉鎮中，幹部羣衆心理調試的不確定性與實際融合問題。方案的優越性在於，涉及調整的區鄉（鎮）機構變動很小，相當部分鄉鎮歸併鄰縣，也暗合將來“擴縣縮省”的取向。
方案二 第一方案基本不變，在其基礎上增設德山區。德山區以德山開發區爲中心，轄德山、石門橋、康家吉等，形成一市三區的格局。此方案的優勢是，一市三區的行政區劃與《城市總體規劃》的一城三區發展規劃及一城三片的城市自然組團形態高度吻合，是最有利於三地相對獨立、競相發展的，也是最符合城市長遠區劃走向的，是一步到位的方案。其缺陷是新增一個建制縣級機構，報批工作浩繁。
方案三 以沅江爲界，武陵、鼎城二區劃江而治。德山劃歸鼎城區，鼎城區江南部分亦剝離部分鄉鎮，歸併到鄰近縣，江北部分歸併到武陵區及鄰近縣（市）。此方案優點是，鼎城區在城區的轄地擴大，實力增強，減少了鄉村拖累，有利於形成南北兩岸比翼齊飛的發展勢頭。新的矛盾主要是德山開發區降級管轄不利，同時影響了**難得的一城三片組團發展格局。
以上三套方案，共通之處是把武陵鎮及其周邊地域變爲一個名副其實的市城區，不同之處在於德山的抉擇：一是維持現狀，二是獨立成區，三是充實江南城區實力。綜合來看，德山獨立成區的第二方案最爲理想，以武陵鎮爲鼎城區主要區域的第一方案最爲便捷，以德山充實江南城區實力的第三方案影響最爲複雜。如果決心實施調整，我傾向於保證第一方案，力爭第二方案。調整市城區行政區劃的緣由
緣由之一 江南城區日見邊緣化，與“一江兩岸，共同繁榮”漸行漸遠。早在XX年底，市委、市政府就作出了“江南江北，共同繁榮”的重大決策，後又寫進了《政府工作報告》。在城市創建的壓力下，我們甚至跳出行政管理體制和財政體制的約束，給江南城區實施了特殊的管理和一定的投入。但時至目前，“共同繁榮”仍然只是一種美好的想法。“12.21”火災後我輾轉橋南，更加重了這種印象。江南無論道路、綠化、排水、市政等基礎建設和城市形象、城市管理等各個方面相差甚遠，鼎城區有同志講大致相差一到兩個五年計劃。江南城區的邊緣化趨勢也在繼續。鼎城區有關負責同志初步框算，江南城區在江北城區購房的約有5000戶，全區七成左右的科局鄉鎮幹部已在江北購房。武陵鎮約有三四成的餐宿接待和娛樂休閒活動被吸附到了江北。調查中大都認爲：城區行政區劃的不盡科學與相應的財政體制，是江南江北發展難以均衡的制度性障礙。作爲城市一個區的鼎城區實質上仍是一個農業大縣，而一個財政捉襟見肘的農業大縣的城關鎮，又怎麼可能與年城建資金數以億計的江北城區齊頭並進哩！有同志講，可越過行政層級管轄，市裏直接投資建設武陵鎮。實踐證明其決策壓力和行政關係的協調成本、資金使用的管理成本都不小。可謂“口將言而囁嚅，足將行而趔趄”。
緣由之二 武陵、鼎城、德山、柳葉湖四區之間的掣肘日漸劇烈，反映了界限設置的變動需求和空間緩衝的客觀要求。此次調查中，各區之間由於區劃限制而產生矛盾且難以協調的反映甚爲集中。比如柳葉湖的保護和發展，如果不把鼎城區的花山、佔天湖和白鶴山等區域納入，其生態空間則會大打折扣。柳葉湖的一位負責人對這些地方時或出現的挖山建房現象，更是抱憾遙望，心痛不已。德山開發區的負責人談到德山的管理，反映了與武陵區街居機構的協調成本，同時，對開發區的發展也提出了朝鼎城區石門橋擴大地域的要求。江北城區的垃圾處理場、公墓區及火葬場和江北城區防洪圈的完善等許多工程項目都要在鼎城區白鶴山鄉境內建設。市建設部門反映，他們在道路建設、管網配置、供水供氣等方面常常受制於各自區劃的束縛，總是放不開手腳，衝不出“圍城”。
緣由之三 鼎城區名不副實，城郊比例失調。鼎城區作爲市轄區，實際上仍是一個農業大縣。從城市佈局角度看，也可視爲城市郊區。但這個郊區顯然太大了。目前，市城區人口60萬，鼎城區人口剔除武陵鎮還有約80萬；市城區建成區面積50平方公里，鼎城區面積約XX平方公里。市中心城區處於一個諾大郊區的包圍之中，比例懸殊過大，在全國來看也不多見。城區，無論是現在，抑或《城市總體規劃》中近百萬人、用地八九十平方公里的將來，還是未來人口超百萬的更遠規劃，都消受不了兩千平方公里的郊區。這樣的郊區，實際上就只能是長期遙望城市，而與城市無緣的純粹農業區域。它既遏制了武陵區乃至市中心城區對外的輻射功能，亦減弱了其吸納功能。
緣由之四 鼎城區區域經濟未能充分享受城區經濟的賜予，又失去了農業經濟的轉移實惠，行政運行比較艱難。鼎城區的同志介紹，鼎城區縣改區後，並未享受到與武陵區一樣的事權、財權劃分的好處。以城建投資體制爲例，鼎城區就沒有納入市城區統籌。這些年來，鼎城區通過非體制渠道做工作，共爭取城建投入8000萬元，修一條路也不夠。本有市城區之地利的江南城區，非但不能借勢發展，反而與一般縣的城關鎮也相形見絀——除了橋頭一圈人頭攢動的市場外。大量由城區管理要求和利益趨使的行政行爲，又使鼎城區業已存在的經濟要素、城市資源和近郊經濟增長點，向江北城區轉移、集中和劃歸。如居民消費轉移，公交線路經營權、出租車經營權等城市資產的集中，再有柳葉湖、南坪崗、河伏等新興城區的
接連失去，建於南坪崗的火車站市場羣，對橋南形成了市場分割甚至惡性競爭。此外，據鼎城區政府一位負責人比照鄰近農業大縣框算，這些年，因縣改區而損失的上級對農業水利等農業生產和農村公用事業的項目投資，每年以千萬計。設置在鼎城境內的五六座過橋過路收費站，也增加了全區行政成本和社會經濟成本。
緣由之五 調整城區現行行政區劃是市委市政府曾多年努力未果的歷史任務。
勾勒**撤地建市以來的軌跡，即可明瞭這段歷史。
——1987年10月，原**地委行署擬定撤地建市初始方案：設鼎城區（包括現在的武陵區和武陵鎮及周邊鄉鎮）、德山區和津市區。此方案因牽涉增設德山一個縣級區劃，民政部告之尚需請示xx領導，等待批覆。
——1988年1月，xx批准現行方案。當時，由於原地市之間競爭活動加劇，地委行署指示，滿足條件，“抓緊時間，改了再說”。於是，後來擬定的現行方案得到xx批覆。值得注意的是，當時xx批覆的武陵區範圍就包括了武陵鎮及其石門橋、鬥姆湖、康家吉等四鎮五鄉；鼎城區轄其餘36個鄉鎮，區政府駐地不變。後來，由省地協調，但未全部實施。
——1988年3月-1991年12月，市政府要求重新調整區劃未果。在這不到三年的時間裏，市政府先後七次向省政府、民政廳和國家民政部行文請示或專門彙報，要求調整現行城區區劃。其方案是：恢復**縣，武陵區、鼎城區以沅水爲界劃分行政區域。其方案要點是恢復**縣，特別是德山劃歸鼎城區，江北鄉鎮劃歸武陵區。1989年3月21日，民政部批覆稱：經xx同意，鑑於**市的行政區劃變更時間不長，近期內不宜再作新的變動。重新調整區劃的努力至此告一段落。
當時，撤地建市剛剛完成，就要求重新調整區劃的背景原因是：由於撤地建市過程中的急於求成，“致使在城市設區與**縣建制這一關鍵環節上出現了失誤”（引自《常政報〈1993〉25號》文），一市兩區實際上還是過去的一小市及一大縣，體制和發展中的矛盾出現。一方面，市城區一區獨大，市區合一，職能重合，市區間的矛盾讓市委、市政府頭痛。更重要的一方面，是原**縣幹部羣衆，對始建於漢高祖5年、承載21XX年多年曆史的**縣一朝消失，一片譁然，抱憾不已，也對在全國頗負盛名的農產品基地縣的形象和地位感到憂慮。於是，紛紛～，反響強烈。
——1993年6月，市政府行文省政府，再次提出調整區劃，仍然未果。此次方案爲：增設德山區，轄武陵鎮、德山、石門橋、鬥姆湖、康家吉；恢復**縣，政府駐地不變；擴大武陵區。此次動議之後，市城區行政區劃的大局調整問題，終因屢屢受挫，而無人再提。
光陰荏苒，這一擱置就是12年，從撤地建市起算，已長達17年。**再次調整行政區劃的時空環境，又要重新認知與把握了：古老的**縣終於無情地淡出了人們的記憶——歷史的纏綿情感在現實的政治力量面前終歸是柔弱無力的——鼎城區的概念卻已漸入人心。由此，恢復**縣的情結，在調整區劃中已不足慮了。隨着城市規模的日益擴張和城市質量的迅速提升，如何按城市發展總體規劃界定區劃，如何實現共同繁榮、統籌發展，諸如此類的現實問題卻大大凸現出來了。再按照行政區劃管理層的經驗說法，一項新的行政區劃的調整運行XX年以上，其利弊得失通常就看得比較清楚了，這也就有了再次調整的可能性。於是，這項歷史任務也就擺到了我們面前。
結束的話
行政區劃，國之大政。行政區劃是國家結構的一種基本組織形式，是中央政府行使全國行政管理的基本路徑。調整行政區域，爲行政大計，牽一髮而動全身。由此，歷代爲政者力求穩定，但現實政治、經濟形勢的變化和社會生產生活方式及其交通、通訊等技術的變遷與發展，又不斷地對行政區劃提出變動的要求。行政區劃的歷史也就成爲了一部相對穩定和絕對變動相統一的辯證前行歷史。
勿庸諱言，調整行政區劃，工作量浩繁，決策要求高。有人形容爲“捅馬蜂窩”，也有人說是自找麻煩，還有人講是“前人栽樹，後人乘涼”。一次調整，幾年才能步入常態。這些說法，從一定意義上講，都是入木三分，有見地的。但是，我們還可以從更高一點的層面和境界來看，**市調整城區行政區劃，是爲了實現城市各板塊均衡和協調發展，是爲了實現城市的可持續科學發展。先進的制度容納和孕育先進的生產力，制度創新具有宏觀性和根本性，它對於經濟社會發展的意義要遠高於各種微觀的創新。記不清是哪一位北京的理論工作者說過：古今中外歷史表明，哪塊地方、哪個民族能否發展，一是看水，二是看制度。此話確有讓人思考之處。因此，制度建設也是政績，雖然一時不那麼搶眼，甚至還有些礙眼。在某些特殊的背景下，當舊的制度設計明顯障礙社會運行時，制度創新的政績價值也會更加重大和長遠。我認爲調整**市城區行政區劃，就是這樣的制度創新。
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