扶貧辦公室關於扶貧開發情況調研報告

爲認真做好新階段扶貧開發戰略改革體系的調查研究工作，爲《xx》計劃《新十年規劃（綱要）》的制訂作好前期數據資料及基本情況的收集分析，根據省扶貧辦的有關工作要求，臨滄市扶貧辦及八縣（區）扶貧辦開展了針對貧困鄉、村，特殊區域及特困山區人羣爲主要對象的重點調研。此次調研內容主要突出新千年以來全市扶貧工發工作過程中所採取的主要手段及措施、取得的主要成效、目前全市貧困人口的基本狀況、存在的主要問題、今後扶貧開發政策措施建議等。南美鄉是臨滄市唯一的一個拉祜族民族鄉，是全市18個民族鄉之一，是全市77個鄉鎮農民人均純收入排倒數第一的特困鄉，是雲南省確定作重點調研的四個特困民族之一。基於該鄉的典型性和特殊性，市縣兩級組成調研工作組再次深入村組農戶，對全鄉扶貧開發工作和農戶生產生活情況進行調研。

一、南美鄉的基本情況

南美拉祜族民族鄉位於臨滄市臨翔區西部，距臨翔區政府所在地（臨滄城）48公里，東與博尚相連，東北與章馱鄉相鄰，西與耿馬縣大興鄉接壤，南同雙江縣勐庫鎮相通。全鄉國土面積120.86平方公里（人口居住密度爲36人/平方公里）。全鄉轄4個村民委員會，24個自然村，33個村民小組。XX年底，全鄉總農戶數爲1135戶，總人口4368人，其中勞動力人數2498人，佔總人口的57%。全鄉耕地面積13450畝，其中水田2792畝，旱地10658畝。主要農作物有玉米、水稻、蕎籽、小麥、豆類，經濟作物以茶葉、核桃爲主，兼有竹子、油菜、烤煙、白花木瓜等。在全鄉4368人的總人口中，拉祜族人口3616人佔83.5%。XX年的統計數字顯示，南美鄉農民人均純收入1135元，排全市77個鄉鎮的第77位。

二、南美鄉扶貧開發取得的成效

自上個世紀八十年代開始，省、市、縣各級各部門以不同渠道和方式對南美鄉開展了強有力不間斷的幫扶活動，通過近二十年的堅持和努力，南美鄉拉祜族羣衆的生存條件和生活狀況得到較好的改善，越過了溫飽，實現了安居，基礎設施、產業開發、社會事業等方面均得到較大的推動，拉祜羣衆走出困境的基礎進一步得到夯實。

（一）溫飽安居工程使拉祜族山寨面貌有了質的改變。八十年代前，拉祜族羣衆幾乎是清一色茅草房，窄小、擁擠、破爛、黑暗，人畜同居，村寨道路泥濘，遍地牲畜糞便，一出門即滿腳滿腿的泥巴糞便，羣衆生活三分之二的時間處於饑荒狀態，靠國家救濟度日，生產和生活狀況十分令人堪憂。自九十年代開始，國家財政以扶貧溫飽安居工程形式，從解決溫飽、改善生存條件入手，通過重點村建設等措施，使南美拉祜族的農田水利建設等基礎設施有了新的起步，百分之百的農戶由茅草房搬進了新瓦房，並實現了人畜分離。

（二）產業開發建設和硬件基礎設施建設，爲拉祜族羣衆由半獵半農向固定耕作過渡和轉變提供了生存保障。通過種養殖等產業開發建設使拉祜族羣衆的收入渠道進一步得到拓寬。到XX年底，全鄉共建成茶園10400餘畝，泡核桃2.2萬畝，僅此兩項產業人均面積達7.5畝，其它如竹子、百花木瓜等也具一定的規模。養殖業從無到有，從少到多，家畜、家禽飼養成爲農戶家庭收入的重要組成部分。這些措施及活動，有力地推動了羣衆的增收步伐，農戶經濟收入由九十年代初的幾百元穩步增加到如今的幾千元上萬元。通過基本建設投入的扶持，使南美鄉的基礎設施建設發生了歷史性的鉅變，建水塘修溝渠、坡地改臺地、旱地改水田等措施得到較好的實施，保證了人均一畝以上的基本農田地，基本口糧得到穩定解決。重點村建設、整村推進、一事一議、通達工程等項目實施，使全鄉範圍內基本實現了水、電、路、廣播、電視、電話村村通，橫穿鄉內四個村委會連成一線的18公里水泥大道共投資XX多萬元，成爲全市最高標準的鄉村公路，自然村組的村容村貌整治穩步推進，村內戶外道路基本得到硬化。

（三）社會事業發展全面推進，教育衛生事業從無到有，從簡陋到逐步完備，拉祜族羣衆就醫上學基本得到滿足和保證，鄉級設有中學、衛生院，村級有衛生室、中心完小、校點。全鄉實現了普九，全體村民參加了新農合醫保。

（四）智力扶貧作爲關鍵措施之一始終不放鬆。二十多年來，在實施好對南美鄉的基礎設施、產業開發、溫飽安居工程建設的幫扶的同時，始終把抓實基礎教育、抓好科技推廣作爲對廣大拉祜族羣衆的智力幫扶措施的重點長抓不懈。抓基礎教育，重點解決村民缺文化低素質的根本問題，抓科技知識的普及推廣是提高勞動者自身素質，增強自我發展能力的重要手段。全鄉在設立中學、國小、夜校等教育網絡的同時針對家長不主動送子女上學，子女不想主動上學的實際，鄉村堅持開展純義務性質的“愛心送學”監督活動，通過督學促教，儘量保證拉祜族孩子多受些教育，多掌握點文化知識。選送部分拉祜孩子到縣城學校就讀，讓他們更多地接觸大山外面的世界，更多地接觸其它民族，開闊眼界，打破封閉思想，接受新觀念。採取科技手段到田、科技服務到戶、手把手教，讓拉祜人從不知到會做、願意做。如：家畜家禽飼養、蔬菜種植、居家衛生、防病治病等等，從小事情，小細節上幫助、引導。結合產業開發建設適時抓好生產管理知識技能培訓，如：茶葉、核桃、烤煙、油菜等種植業發展建設過程中，每建成一個產業就培訓帶動起一批農民學習、掌握種植、管護、採摘加工一整套生產技能，成爲名符其實的茶農、菸農。

三、南美鄉羣衆生活現狀及存在問題分析

此次對26戶農戶的調查結果及數據所反映出來的諸多現實問題，與城市化迅速推進的今天，農村要發展，農民要富裕的現時要求相比在南美鄉還存在着許多重大挑戰，需要跋涉的路還很長。對26戶農戶的調查、收集到的相關數據如下：

（一）總收入（不含糧食折幣、下同）138700元，人均1216元；淨收入88000元，人均771元。總收入最高農戶10000元左右，人均XX元；最低XX元，人均500元。淨收入最高的農戶6000元，人均1500元，每人每天平均收入4元左右（該數據可視作農戶出售農產品的現金收入，略低於統計局法定的純收入指標）。

（二）生產糧食24900公斤，人均306公斤，因水田面積較少，且產量不高，故多爲旱地玉米、蕎籽、小麥等雜糧粗糧，若按50%的折率計算，實際人均生產成品糧只有150公斤。

（三）家畜家禽養殖情況，61%的農戶養牛，最多的8頭，最少的1頭；96%的農戶養豬，最多的養有16頭，最少的2頭；38%的農戶養羊，最多的26只，最少的2只；100%的農戶養雞，最多的80只，最少的10只。極少數農戶有少量的特種養殖，如野豬、山地雞、毛驢等。飼養業畜禽產品出售收入約佔農戶收入的20%左右。

（四）種植業，截止XX年底，共種植核桃490畝，人均4.3畝，茶葉371畝，人均3.25畝，兩項合計人均種植面積達7.5畝。

（五）接受教育及培訓情況，在接受走訪的114人中，有17人上過國中，佔14.9%，中專1人，佔0.8%，其餘均爲國小以下或文盲半文盲。勞動力人口中普遍接受過2—3次以上的勞動生產技能培訓（多爲種養業方面的適用技術培訓）。

（六）羣衆住房情況，南美鄉拉祜族羣衆住房集中建蓋於九十年代，標準和結構統一爲60—65平方米的土坯房木屋架瓦頂。

（七）村民外出勞務打工情況，在接受調查的114人中，有3人季節性地在本縣區內打點零工，年收入XX元左右。

（八）醫療衛生疫情防控網絡及體系基本健全。

以上基本數據所反映的基本狀況總體能代表和反映南美全鄉的基本現狀，基礎設施建設有了極大的改善，產業建設有了較好的規模基礎（全鄉茶葉、核桃總種植面積達32400畝，人均7.42畝），社會事業有了較大的發展。總體講，南美鄉二十餘年的扶貧開發成效顯著，成績卓著。但是，由於南美鄉的特殊歷史原因和特殊區位，目前和今後的發展中仍面臨着一系列突出問題和困難。主要表現在以下幾個方面：（一）教育基礎不牢固。全鄉雖努力實現了普九驗收，但全鄉村民平均受教育程度極底，四十歲以上人口絕大多數爲文盲，這部分人，他們的知識、思想、觀念決定着整個家庭的生活狀態。如：與外界的接觸聯繫，新思想、新事物的接受，對子女的教育、影響等等方面，他們佔據着主導因素。（二）收入水平極低，生活水平提高艱難艱辛。勞作一年，年底結算，所得收入不及城市職工半月工資。（三）產業單一，種養業成爲經濟收入的全部依靠，羣衆生活跟隨市場潮漲潮落，起伏不穩。（四）思想封閉、觀念落後、發展的意識不強、主觀能動性極弱。就這些問題的形成原因，可從自然歷史、現時政策兩個大的方面進行分析討論。

自然、歷史的原因分析：拉祜族同胞同衆多少數民族兄弟一樣，歷史上是經過長途遷徙，爲躲避饑荒、疫病或爭鬥戰亂，不得已而選擇了深山老林爲棲息地，從此過上了幾乎與外面的其它民族完全隔離的半獵半農生活，在惡劣的自然環境中獨處百年乃至幾百年，每一步都飽含辛酸與血淚。在人類社會發展的快速進程中他們被拉下了，掉隊了，思想封閉意識滯後就在所難免。新中國成立，黨的民族政策使各兄弟民族在政治上翻了身、當家作了主，但在經濟上，國家還無力全方位顧及，尤其無力顧及貧困地區少數民族同胞的經濟發展扶持。近四十年的時間，使貧困地區少數民族的經濟及社會發展與內地漢民族相比，形成了巨大的差距，到了改革開放三十年的的今天，全國經濟發展日新月異，再次相比，貧困地區少數民族羣衆更顯積弱積貧，與內地其它發展快的地區相比，又形成了新的更加巨大的差距，南美拉祜族鄉的現狀就是一個較爲典型的例子。歷史上長期積澱下來的自然條件、經濟基礎和思想觀念意識差距和現代幾十年的經濟、社會文化發展等等方面的巨大差距，用這十幾年的時間，是難以做到儘快改變和全面較快發展的。因爲，各少數民族所處的區域區位條件、經濟發展基礎、致貧因素的複雜性千差萬別，同樣的政策、同樣的手段、同樣的扶持標準，往往難以收到同等的效果，這就是特殊貧困類型的特殊性。

現行政策分析：自80年代末、90年代初開始，全國性的扶貧攻堅給貧困山區的脫貧發展事業帶來了希望和契機，特別是“十五”、“xx”近XX年的時間中，中央和地方各級政府進一步加大了扶貧投入力度，扶貧開發工作進入了一個新的提升階段，各民族貧困羣衆的生產生活條件進一步得到較大的改善和提升。但南美鄉屬於特殊區域的特殊羣體，生活在這裏的南美鄉拉祜族羣衆的脫貧步履艱難，經濟發展和生活狀況的改善依然緩慢，儘管各級政府投入了甚至比其它貧困地區更大的力量，但仍然無法與其它地方實現同步解困。從現時政策角度分析，我們認爲有如下方面值得研究。首先，現行扶貧政策強化了普遍性，弱化了特殊針對性，內地與邊疆、普遍情況與特殊情況一個標準一把尺子，突出重點和針對性缺乏。其次，項目資金的扶持方式和標準散而少，集中解決問題的能力減弱，如，以自然村爲單位的15萬元的補助和幾十萬元一個項目的產業扶貧。第三，項目資金整合匹配，全國全省一個標準要求，使貧困地區的發展雪上加霜，地方財力弱就意味着爭取項目的機遇和條件有限，實施項目難度大也就意味着項目少安排或不安排，發展差距也就隨着機會條件的多少，實施能力的強弱因此而明顯的拉開，這是否是人爲的、政策的因素造成越來越大的發展差距？值得思考研究。第四，對邊疆少數民族地區特殊政策的貫徹實施存在着具體或細化不夠的問題。如少數民族教育的發展、人才的培養使用等等。有特殊或優惠政策，但實踐中沒有做到，體現不出來。經濟發展、社會進步要靠人才，人才靠教育培養，官員領導、專家學者、幹部員工是人才，種地養牛、務農經商是人才，任何領域都需要有知識、有技能、有發展意識和能力的人。少數民族地區教育的發展，政策需要特殊，實踐更需要特殊。教育基礎差是現時，人才培養、使用的門檻最需要特殊，若只按現行的升學就業加5分、10分照顧少數民族（幾個特少民族更突出）子女永遠也進不了門（那這5分、10分的優惠是專爲鑽空子改族別的漢族老大哥設置的了）。這種惡性循環，若在類似南美鄉這些地方得不到遏制，各民族共同小康，共同富裕就是空話。像南美鄉這樣一個特殊區域，如果新的勞動者一代又一代都處在文盲狀態中，要脫貧發展實在是希望渺茫。

四、政策措施建議

南美地處山區，山寬地闊，適宜種養業的發展。目前已建成的茶葉、核桃基地，標準高，管護力，已頗具規模，若市場情況好，再過5至XX年，兩產業將給農民帶來不菲的收入。如前所述，南美鄉的基礎設施、產業建設、社會事業基礎等都有一個良好的現時基礎。當前和今後着重是研究好現有成果的鞏固和提升全鄉經濟可持續發展的問題。

政策措施方面提以下建議：

（一）抓教育，切實把人口素質提高與少數民族人才培養作爲社會經濟發展實現可持續的重要措施長抓不懈。一抓基礎教育。控制和杜絕新文盲產生，國家實行全免費選送部分拉祜子女進入上一層學校接受教育，力爭初高中畢業生在鄉村人口中佔相當的比重，逐步使他們成爲勞動生產活動中的主力軍，農村家庭中的當家人，如此，山鄉觀念的轉變，走出封閉纔有平臺和希望；二抓職業技能培訓。中專技校、大專院校破格招收特少小民族學生，必要時辦特殊民族班，通過特殊措施培養，讓拉祜族後代回到本地、本鄉或他鄉就業、打工，在不同崗位上影響和帶動本民族，通過外出讀書，勞務打工等方式，更多地接觸外面的世界，使封閉意識得到逐步改變；三抓優先錄用。在公務員招收、提職提幹過程中，只要具備基本的條件和素質，應儘量放低門檻，制訂特殊准入制度。現象上看只是解決照顧了一個或一批人，更深的意義在於關愛了這一個民族，讓這一措施促動和影響該民族增強求學上進的思想和意識，樹立發展的慾望和信心。

（二）繼續加大對南美鄉的扶貧投入。重點放在兩個方面：一是產業的提升。在產品精深加工、延長產業鏈等方面着力，最大限度發揮產業效益，增加農民收入；二是抓好市場鏈節。要通過招商引資等方式，依託龍頭企業，把農民帶入市場，把產品變爲商品，讓農民獲得最優的收入。

（三）在加大基礎設施建設力度，進一步改善發展條件和基礎的同時，積極探索產業結構調整。應加強拉祜民俗文化的收集整理和宣傳，開發民俗旅遊。充分利用好良好的自然生態和茶葉、核桃、竹子等產業的沿途佈局景觀，在加強環境保護的同時，依託南美鄉離臨滄城近（48公里），可直達雙江勐庫的特殊交通地理位置優勢，開發度假休閒項目，帶動當地二三產業發展，增加農民收入。

（四）注重當地農特優產品的生產、銷售推介，注重拉祜傳統手工藝品的挖掘開發，讓大山蘊藏的各類資源優勢得到充分發揮，爲脫貧致富，發展經濟作出應有的貢獻。