民族地區會計集中核算問題調研報告
會計集中核算是政府成立會計覈算中心，在資金所有權、使用權、財務自主權不變的前提下取消同級機關事業單位的銀行賬戶、會計機構和會計崗位，以會計覈算中心爲單位集中辦理會計覈算工作和實行會計監督，是會計委派制改革中融會計覈算、監督、服務於一體的一種形式。
長期以來，行政事業單位經費實行財政分配、單位包乾、分散覈算的制度。這種制度在傳統的計劃經濟體制下有其適應性，但是隨着社會主義市場經濟體制的建立和完善，其弊端是顯而易見的。實行會計集中核算就是爲了加強財政資金收支的管理和監督，規範財務管理和會計行爲，提高財政資金使用效益，爲構築公共財政框架、實現國庫集中收付制度奠定基礎，建立公開、高效、廉潔、務實的財政管理運行機制。一、會計集中核算的成效
甘孜州自XX年實行會計集中核算以來，已經在加強財政資金的管理，促進黨風廉政建設，從源頭上防止腐敗現象的產生等方面起到了明顯的作用，爲進一步實施國庫集中收付制度奠定了基礎，會計集中核算的作用正逐漸得到了顯現。
(一)規範了會計覈算工作，提高了會計信息的質量和會計工作效率。
實行會計集中核算後，行政事業單位的會計業務納入會計覈算中心統一覈算，中心選調業務素質較高的專職會計，並運用會計電算化系統，嚴格按照國家統一會計制度進行覈算，從而大大提高了會計覈算工作的質量和會計工作效率，保證了會計覈算資料的真實性、完整性、及時性和統一性。
(二)財政資金的調度趨於合理，提高了資金使用效益。
實行會計集中核算後，支出單位的財政資金集中在會計中心的單一賬戶上，有利於財政部門對資金加強統一調度和管理，使資金調度更加靈活，從根本上改變目前財政資金管理分散，各支出部門和單位多頭開戶、重複開戶的混亂局面，杜絕了預算執行中剋扣截留、挪用財政資金等現象，有效地提高了資金使用效益，保證了財政資金的安全。
(三)加強了會計監督，減少了單位財務支出中可能發生的違規違法行爲。
實行會計集中核算後，納入會計覈算中心管理的行政事業單位所有支出都通過中心一個賬戶進出，進行會計統一覈算，中心有權對各單位的支出事項和憑證進行合理性、合法性審查，對不符合政策、法規規定的支出和憑證可以要求有關單位糾正或補辦手續，在一定程度上減少了部分單位在使用國家資金上的隨意性，給貪污犯罪和揮霍浪費行爲亮起了紅燈。
(四)促進了財政預算制度改革，確保“收支兩條線”管理工作的順利實施。
會計覈算中心接受支付申請的依據是單位的預算指標，沒有預算指標或超預算指標的支付申請，覈算中心有權予以拒絕，所有開支在單位審覈的基礎上再經中心審覈入賬，從而起到強化部門預算約束的作用，保證了各項開支符合會計制度和部門預算的要求。單位開支資金由會計覈算中心統一支付，資金直達供應商，減少了中間環節，杜絕了回扣等問題，加快了資金週轉，既保證了專款專用，又提高了資金使用效益。在“收支兩條線”管理方面，由於行政事業單位撤消了銀行賬戶，各項行政事業性收費及罰沒收入均直達國庫，實現了收繳分離、罰繳分離。
二、當前，會計集中核算存在的問題
會計的集中核算是加強財務、財政資金管理的一項新舉措，在它的初始階段和任何新生事物一樣，也必然存在其侷限性和不夠完善的地方。首先對所納入的單位來講，撤消會計機構後，會導致忽視會計工作，財務管理的主動性、積極性將受到影響;其次就會計覈算中心而言，難以對統管單位實施全過程的會計監督，表現在支出的合理性難以控制，發票的真實性難以把握，收入遊離於會計覈算中心統管賬的體外，加之中心只是強調財政資金規範運作，而忽略了資產的管理，特別是在固定資產的後續控制上，會計覈算與財產物資管理相脫節，結果造成會計信息質量難以提高;再次財政部門由於長期重視財政資金分配過程，輕視財政資金使用效益問題未曾得到根本解決，在會計集中核算後，過分依賴會計覈算中心而導致財政管理弱化，監督力度不夠。
(一)責任主體不清。
現行的《會計法》規定：“各單位必須依法設置會計賬簿，並保證其真實、完整。”“各單位應根據會計業務的需要，設置會計機構，或者在相關機構中設置會計人員並指定會計主管人員……。”這在法律上就規定了各單位必須設置會計機構並要指定會計人員。同時，《會計法》還規定了財政部門對會計工作有進行管理與監督的職責，但沒有直接代理單位會計業務的義務。現財政部門不僅在直接代理財會業務，而且還撤消了單位會計機構和崗位，故認爲成立會計集中核算中心(以下簡稱“中心”)明顯缺乏法律基礎。另外，每個單位都撤消了會計和出納崗位，僅單設一個報賬員崗位，表面上騰出了一至數個崗，好象爲縣上節約了一部份人員經費開支、爲縣上騰出了編制，實際上不盡然。按照省、州有關精神，中心的人員調動採取的是編隨人走，但現實中人到了中心，編卻仍留在原單位，原單位又來人補了空，而調入中心的人編制又該從何而來，凡正大家都在吃財政飯，相關問題怎麼解決?
《會計法》第四條規定：“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責。”這一規定，一方面突出了單位負責人對單位的會計工作與會計資料真實性、合法性和完整性的責任，另一方面也明確了對單位違法會計行爲處罰的責任主體。會計集中核算執行以後，由於“中心”的會計，工作上對“中心”負責，如果出現會計財務處理差錯、單位會計信息失真、國家祕密泄露、財產物資流失、違法經濟事項等問題，那麼單位與“中心”，是誰負責、是一方責任還是雙方責任?因此，在追究會計責任時，很難界定雙方的責任歸究及大小，勢必形成單位與“中心”的推諉、扯皮。
(二)會計監督弱化。
財政部在貫徹《會計法》中，就如何加強會計監督專門下發了有關文件，明確了財政部門的監督職能。財政部門實行會計集中核算的初衷，就是爲了對單位的收支實行事前、事中和事後的監督，但事實上實行集中核算後，這種監管職責卻是不大可能實現。一方面是“中心”對單位監督的不可能。首先是撤銷單位會計崗位，設立單位報賬員，無異於是把單位經濟業務重要的“知情人”(單位會計)撇在一邊;二是雖然明確了單位報賬員的責任，但由於其經濟利益與單位直接掛鉤，二者很容易形成一致，來“矇騙”中心;三是“中心”的一個窗口會計要負責數個單位的會計覈算，整天要忙於報賬、記賬、對賬的具體事務，根本沒有時間和精力再去發揮監督管理的職能。現實中，單位報賬，做賬的是中心會計，不可能清楚報賬單位的費用開支是否真實、是否合法，只能從表面上看到報賬單據的規範與否、金額計算正確與否、報銷定額及標準準確與否、報銷依據齊全及合格與否，不可能每筆業務都去了解、調查。另一方面是財政對“中心”監督的不現實。會計覈算中心不僅要監督他人，同時也要接受財政部門的監督，而“中心”與財政部門同是一家，如何實施有效管理，難度很大，這無形中造成了財政監督的“保護地帶”。由此可見，成立“會計覈算中心”進行集中核算，從本質上講很難實現其宗旨。
(三)會計信息失真。
加強會計覈算與管理的目的主要是確保會計信息的真實性，而從當前的“中心”運行模式來看，會計信息失真恐怕在所難免。
(1)收入不確定。由於各地區都實行了財政國庫集中收付制度，原來各單位的會計對依法組織的收入與財政撥付的可用資金，可謂“瞭如指掌”，集中核算以後，單位的報賬員由於不進行賬務處理，根本不清楚單位收入的具體情況，報賬員還得在單位領導、財政國庫與“中心”之間奔波瞭解情況。單位撤消了會計崗位，留任的報賬員的財務業務水平相對以前降低，中心處理賬務的正確性與否不太明瞭，難免導致單位報有懷疑態度;
(2)支出不真實。由於中心在單據上的規範性要求，中心會計通過報賬員報來的單位單據進行賬務處理時，如發現單據不合法、不規範，則予以退回，這樣勢必造成一方面已支的不能及時入賬，另一方面可能會迫使某些單位想方設法弄來規範票據代替白條或頂替不合理的開支。
(3)資產賬實不符。會計集中核算之後，單位仍有資產處置權，如果單位領導與報賬員法制觀念淡薄，或因工作疏忽而不向“中心”提供真實情況，資產新增的不能及時入賬、處置或報廢的不能及時下賬，致使“中心”的賬與單位實物不符。
(四)查賬對象不清。
按會計集中核算有關規定和要求，會計檔案在次年將完整退還給報賬單位。退還前，發生對單位賬務清查時，審計等有關部門必然扎駐中心，中心會計必然要培同審查，日常其他單位報賬業務的正常進行必將受到影響，並對該單位的財務資料的完整性負完全責任;退還後，一旦發生查賬，單位報賬員由於業務水平低或人爲推卸等因素，又需中心會計到場協助，勢必影響中心工作的順利開展。
(五)審覈標準及定額不詳。
中心在接受報賬業務時，如果認爲資金是單位的，只要其賬上有錢，只要不過份，只要表面上合法、規範就行了，那麼將失去建立中心、對財政性資金加強監管的意義;但控制過嚴，對所有報銷的費用標準、定額進行嚴審，又將觸犯到單位“三權不變”的利益，導致部門及單位對中心工作的不解和嚴歷指責。說到審覈標準及有關報銷定額，又從何來，誰來擬定?如：單位不同層次人員的通訊費報銷標準、各不同性質的單位及部門的招待費報銷標準、不同情況的學習及出差的報銷標準等，至今未有一個統一的口徑。
(六)報賬簽章責任不清。
單位報賬時，單位預留印鑑必須齊全，這是規定，也是報賬單位必須遵循的準則;但中心除了窗口會計、複覈、出納按流程審覈簽章外，是否還需具備其他人員的簽章或簽出意見，這在全州18個縣各理解不同、執行也不一。在中心報賬，中心會計擔當了做賬的角色，其對單位所報費用的合法性和真實性根本無從知曉，如果有一天發生了經濟事件，那麼在這個崗位上將會承擔多大責任?中心負責人及財政部門又會承擔什麼責任?這誰都會爲此而擔憂。
(七)認識上的錯位。
實行會計集中核算，改過去的“單位批單位報”爲“單位批中心報”。會計集中核算推行前，單位支出只要單位領導“一支筆”就可報銷;集中核算後，單位領導簽了字還須中心總會計審覈後才能報銷，爲此，有少部分單位領導對本單位財務支出接受會計覈算中心的制約和監督，產生牴觸情緒，有意放鬆甚至放棄財務管理。會計集中核算以後，一方面有些單位領導認爲報賬會計是打打雜、跑跑腿的，有無資格證、有無財務工作能力都無關緊要，報賬會計隨意任命，導致報賬會計專業能力參差不齊;另一方面單位會計機構撤消後，有些單位對報賬會計的待遇及地位不予肯定，報賬會計的工作積極性自然得不到充分發揮。
(八)會計覈算中心與財政部門對接上的缺口。
專項資金是專門用於指定項目的資金，專項經費撥入時，有些單位混淆不清，會計覈算中心又不得了解，造成單位擠佔挪用，專項經費覈算失真。財政部門重分配輕使用的陳舊管理理念，對有些專項資金管理不夠嚴格，跟蹤問效流於形式，使得中心在專項資金的監管中難以控制。形成專項資金“跑”“冒”“滴”“漏”，支出效率不高。會計覈算中心主要負責大量的會計覈算，並未直接參與財政部門內部職能機構工作，因此對財政部門的業務，對他們監督的政策變化，跟蹤重點無法知曉，這樣中心就沒有能力和條件代替財政部門實施財政監督，而財政部門認爲預算單位統進了會計覈算中心，以爲“一統就靈”，放鬆了財政監管，形成了新的監管死角。
三、完善會計集中核算的幾點設想
(一)會計集中核算與國庫集中收付的融合。
實行會計集中核算制和國庫集中收付制是財政部門當前公共財政改革的兩項重要內容，其目的是進一步提高財政資金的使用效益和加強會計監督，有利於財政資金統一調度，降低財政資金的運行成本。由此可見，兩項制度的改革主體和目的是完全一致的，實行會計集中核算制和國庫集中收付制改革相結合是完全可行的，而且會計集中核算的順利實施和穩健運行，爲實行國庫集中收付制度打下了良好基礎。會計集中核算制和國庫集中收付制很有必要在機構設置上統一、規範，在職責功能上統一、健全，以簡化辦事程序，方便服務對象。實行會計集中核算型財政國庫集中收付制度之後，所有預算單位的資金全部集中在國庫，減少了大量的庫外資金的無效、低效運作，使政府在調控宏觀經濟方面更加得心應手、遊刃有餘。通過實行會計集中核算型財政國庫集中收付制度，會解決國庫、會計覈算中心以及銀行之間人爲的頻繁的資金劃撥、結算和對賬等問題。實行會計集中核算型財政國庫集中收付制度，將會大大提高會計信息質量，尤其是所提供的月、季、年終決算報表數據的真實性、囊括資料的全面性及會計信息的可利用性，是勿庸置疑的，這樣將有利於對單位收支情況的全面瞭解，並保證單位會計覈算的完整性，實現收入稅收化、支出預算化、賬戶國庫化、瞭解全面化、覈算完整化。
(二)繼續加強部門預算管理，加快實行部門科學預算的進度。
部門預算是一個涵蓋各部門所有公共資金的完整預算，其預算編制以部門爲單位，將各類不同性質的各項財政資金均統一反映在該部門的年度預算之中;部門預算的編制採用綜合預算形式，統籌考慮部門和單位的各項資金，將預算內外資金全部納入政府綜合財政預算管理。因此，要進一步推行預算管理改革，擴大部門預算的範圍，制定科學、符合實際的定員定額標準，改進和完善預算支出科目體系，早編細編預算。通過提前編制預算，延長預算編制時間，使預算細化到各個部門及各個項目，提高預算的科學性、合理性。預算單位所有的財政支出都要嚴格按規定標準和相應的科目列入預算，預算一經審覈批准，財政部門和預算單位都要嚴格按預算執行;財政部門要對各部門實行從預算編制、預算下達、資金撥付到資金使用的全過程監督管理，並追蹤問效，切實強化預算管理，爲會計覈算中心運行提供良好的外部環境。由事後監督向事前監督事中監督延伸。
(三)會計覈算中心轉變職能，加強支出監督管理，從覈算型向管理型轉化。
目前，會計覈算中心日常主要的工作是資金支付和會計覈算，然而，如果將中心僅僅作爲一個記賬機構是遠遠不夠的，更要着重預算執行信息的反饋和控制。通過覈對各部門預算指標情況，可以嚴格控制各部門的用款進度，會計覈算中心更強調對預算指標實行即時控制，杜絕超預算計劃用款。加強預算資金支付的事前控制，中心會計在收到預算單位支付申請後應確定是否可以支付(即是否符合有關政策規定)，如何支付(即佔用何指標、列支何科目)，然後纔可以通知銀行付款。會計覈算中心要從覈算型向管理型轉變，徹底扭轉將覈算中心視作單純的核算機構的觀念。地方政府應從實際出發，在發放獎金、補助(如電話補貼標準、學習培訓標準、招待費開支比例等)等方面制定科學統一的切實可行的財務開支標準，防止各單位各自爲政，使會計覈算中心在支出監督方面監督有標準，管理有依據，真正從源頭上預防腐敗，加強廉政建設。還要處理好監督和服務的關係，做到服務與監督並重，寓監督於服務之中，只有服務到位，才能監督到位，只有提高會計工作質量才能提高監督水平。
(四)報賬單位切實重視本單位的財務管理工作，加強報賬會計隊伍建設。
實行會計集中核算並不改變單位會計責任主體，並不減少各部門財務職能，而且隨着部門預算、國庫集中支付等財政改革政策的出臺，部門財務管理的職能還需更進一步加強，因此實行會計集中核算後，單位應更加重視財務管理工作。單位的報賬會計應當持證上崗，據實登記會計臺賬，定期與會計覈算中心覈對，對單位會計事項的合法性進行領導審批前的審覈及說明，向中心報賬並說明單位經濟業務及票據的真實情況等職責。因此要加強報賬會計隊伍建設，提高報賬會計整體素質是強化財務管理和提高會計工作質量的前提條件，而制定報賬會計的道德規範，建立遵守職業道德的監督考覈機制是提高會計工作質量和報賬會計總體素質的保證。財政部門及單位應切實抓緊報賬會計的培訓和教育，開展時間短、收效高、針對性強的崗位培訓和業務學習，提高專業水平，加強《會計法》等國家各項財政法規和職業道德的教育，提高報賬會計的職業道德水平和法律知識，通過一系列制度，制約報賬會計的工作行爲，保證報賬會計誠信爲本，愛崗敬業，堅持準則，客觀公正，使其充分發揮會計監督的紐帶和橋樑作用。
(五)完善內外監控制度，確保財產物資的安全。
加強固定資產管理，財政部門應及時出臺符合縣情的資產管理辦法，嚴格界定固定資產範圍，使會計覈算中心能夠統一固定資產入賬口徑;進一步完善固定資產報廢處置審批制度;健全固定資產賬務審覈制度，嚴格規範預算單位固定資產覈算。作爲內部控制制度的一部分，賬實相符是非常重要的一個環節，預算單位必須加強固定資產管理基礎工作，健全固定資產保管制度，做到入賬時有驗收，領用時有登記，保管賬與實物一致;落實固定資產使用責任人制度。固定資產管理人員主要做好固定資產管理工作，建立單位固定資產臺賬。嚴格固定資產清查制度，財政部門國資辦要通過定期全面清查與不定期抽查相結合的方法，及時掌握全縣各單位固定資產的變動情況。
(六)健全完善會計法規體系，明確財政監督對象和法律責任主體。
會計集中核算制度的改革是在新修訂的《會計法》開始執行之後產生髮展起來的，因而《會計法》在修定時未能涉及到會計集中核算問題。有關部門應根據《會計法》的有關規定並結合實際情況出臺相關的法規文件，就會計集中核算制度的合法性給予肯定，以便會計集中核算有法可依，充分發揮會計監督職能，規範會計行爲，促進社會主義市場經濟健康發展，保障會計集中核算制度規範運行。財政部門也要繼續不斷地完善會計集中核算制度實際操作過程中的規章制度和運行細則，健全機構內控制度，以充分發揮會計集中核算的監督與服務職能;應明確被覈算單位是被監督的主體，明確具有資金所有權和使用權的單位應該承擔違法違規行爲的法律責任。
實行會計集中核算，不僅是預算管理方法和手段的改進，而且是對傳統方法從觀念到內容的根本改革，打破了不符合社會主義市場經濟體制要求的財政資金分配管理格局，也是落實依法行政的一項重要工作。實踐證明，儘管目前實行會計集中核算還存在許多問題，需要完善，但在加強財政資金支出管理、改變會計覈算方式、預算執行情況控制等方面都已取得了成功的經驗，我們應充分認識集中核算改革的重要性。明確會計覈算中心作爲預算執行機構的地位，以預算執行爲主要任務，轉變工作職能，理順內外關係，儘快從以財政集中收付製爲主要形式的會計覈算中心改革向規範的國庫集中收付制過渡;與此同時，積極推進預算編制改革，推行部門預算的細化預算，爲國庫集中收付制的實施打下基礎，形成預算編制、執行、監督三分離的機制;在此基礎上，全面推進財政管理制度的改革，逐步建立與社會主義市場經濟相適應的公共財政體制。