國土調研報告3篇大綱

國土資源所是國土資源系統的核心組織單位，既是國土資源管理工作的根基，又是前沿陣地，國土資源所的工作人員是國土資源法律法規的執行者，是國土資源系統的服務窗口，直接解決的是老百姓的土地權屬及權益問題，工作的好壞直接關係着國土系統的整個形象。在國土資源系統的這個神經末稍，它承擔着及時傳達和反饋基層國土資源管理的信息。

筆者有幸參加全國鄉鎮國土資源所長兩期實驗班，感觸頗深。親身感受到部黨組對基層所的重視程度，部培訓中心給基層所長培訓，這是國土資源部的一個創舉，任何一個部委都沒有做過的，是深入學習科學發展觀，構建和諧社會主義的一項重大舉措，是基層所最高層次的培訓。授課教師有部裏的處長、副處長，有專家，有教授，都是權威人士。授課內容豐富，有理論，有實踐，有案例，有解析。學習形式多樣化，有學習，有討論，有交流，有座談。爲基層人員的學習交流搭建了一個平臺，做到了上情下達，下情上傳的最佳效果。第一期班幹部12個省學員代表與鹿心社副部長的座談，實現了國土系統最高層和最低層的對話，表明了部黨組對基層國土資源管理工作的重視、關心、理解和支持。

我是來自內蒙古興安盟科右前旗##國土資源所的副所長，從事國土資源管理工作十年，工作在國土管理第一線，借這次機會談談國土資源管理工作的看法、建議，希望與大家一起交流共勉。對基層國土資源所工作信息，加深基層所的瞭解，反映基層所的實際情況,爲基層國土所的進一步管理邁向新階段而貢獻力量。

根據這十年來的工作，我將基層國土資源管理劃爲兩個階段。第一階段：從1986年到XX年，這個階段國土資源所叫“土地管理所”或“土地辦”，人、財、物全部由鄉鎮人民政府管理，日常管理是完全受政府主官的重視程度影響最爲嚴重的階段，領導重視了，土地所還能夠做些業務工作，否則土地所就得全天候做鄉鎮中心工作，業務工作只能用業餘時間完成。旗土地管理局是業務指導部門，下達的各項工作任務、目標都得不到落實和執行，所謂的土地管理只是一句空話。第二階段從XX年到現在，所謂的“垂直管理”階段，國土資源所管理垂直到旗縣級國土資源局，人、財、物均由旗縣國土資源局管理;實際人、財、物還是受旗縣人事局和財政局管理。旗局工作人員和基層所人員工資和辦公費用由財政局覈定，人員職稱評定、工資漲幅由旗縣人事局管理。旗局班子成員垂直到盟市國土資源局管理，對於這兩個階段我想談談我的看法與建議。

一、 體制影響着工作環境

XX年國土資源系統體制改革，國土資源所也就成了“條管單位”，全局當時人員超編，爲了便於管理實行優化組合，競爭上崗，即理論測試、民主測評、組織考覈。從80餘名幹部中精挑細選後，38名人員上崗。這支國土資源隊伍達到具有政策理論強、文化層次高、年齡結構輕、業務水平精等特點。全局由原來23個基層所撤併成11個國土資源所。##所就是原來的六個“土地管理所”合併在一起的（原大壩溝鎮、哈拉黑鎮、俄體鎮、巴拉格歹鄉、古蹟鄉、白辛管理區）。總面積爲1564平方公里，所轄61個行政村，186個自然屯，2677戶，91518口人。全鎮以農業爲主，耕地面積70.81萬畝，最遠的村屯距所裏100多公里。##鎮具有典型的點多、面廣、線長的特點。

垂直管理伊始，旗局加大基層所建設力度。XX年至XX年完成了5個基層所的建設和11個所的車輛配置工作。國土資源管理工作水平也有較明顯的提高，基本上擺脫了鄉鎮政府繁重的中心工作。##所有8名工作人員，而國土資源管理的所有收費均由旗局統一收取，如土地出讓金、土地管理費、資源補償費、登記費、年地租等，全部進入旗財政專用帳戶，基層國土所是派出機構，下鄉宅基地預審、現場勘查、土地證發放、爭議調處、動態巡查全部是免費，而每宗地處理至少要去二至三次才能完成。那麼車輛下鄉費用、辦公經費、冬季取暖、煤電費、來客招待費、下鄉午餐費用等，一年下來至少也得十萬餘元。辦公經費緊張問題就顯露出來。

興安盟是個老、少、邊、窮地區，這四個條件我們一個都不少，“老”興安盟是國家級紅色教育基地，1947年5月1日全國第一個少數民族自治區在“王爺廟”（今天的烏蘭浩特市）宣告成立，現存烏蘭夫辦公舊址、內蒙古黨委辦公舊址、民族解放博物館等；“少”是少數民族地區，“邊”是與蒙古國接壤，是個邊疆地區，蔣大爲的《駿馬奔馳保邊疆》就是在這裏創作的；“窮”是興安盟是內蒙古自治區比較落後的盟市，礦產資源匱乏，無大型企業,地價偏低，經濟落後，地方財政吃緊。辦公費用除了覈定的以外就只能依靠旗局領導與旗縣領導、財政局領導協調追加經費。

二、工作環境影響着工作情緒和工作效率

國土資源管理的這種垂直管理與工商、地稅、公安的垂直管理有着本質的區別。第一，工商、地稅、公安的管理不受地方財政限制；第二，工作人員全部是行政編制的公務員。派出所所長可以是副科級或正科級，老資格的警員還可以享受主任科員待遇，而我們垂直管理的人員現狀是:省與省之間有差別，有的是公務員，有的不是。就內蒙古自治區來說吧，各盟市之間都不一樣，西部區大部分是行政編，東部四個盟市清一色的事業編，工資待遇低，與同等條件的教師、公務員比較平均低一千元左右，一年來頭不但拿不到一分獎金和福利待遇，有點職務的，管點事兒的還要替所裏墊付一部分。這樣的工作環境能沒有影響嗎？爲了生活，有些人沒有把主要精力放在工作上，而是想方設法發展個人經濟去了。工作的積極性不高，效率下降這是普遍問題。

如何改變這種狀況，我覺得儘快改變現行體制，要真正做到垂直管理，使國土資源管理部門真正的解脫出來，最大限度地減少外界影響和干擾，按照法律規程去貫徹，去執行。

1、出臺相應的政策，給予基層所辦公補助，可以採納計生部門的辦法，孕檢、上環、結紮等免費，計生辦將人員彙編成冊上報計生局。計生局則按規定給計生辦下拔相應費用補貼。我們能不能按照國家惠農政策爲農戶辦理宅基地審批、土地證發放、爭議調處，也可以根據數量給予一定的費用補貼。

2、希望上級加大基層所建設力度和辦公經費給予一定的傾斜政策，徹底轉變我們辦公無場所，下鄉無經費的局面。

3、全國一盤棋，統一工作人員編制，提高待遇，解決幹部的後顧之憂，提高工作效率。

“國土資源一家親”，我們期待着旗、盟、自治區、國土資源部能有更好的解決辦法，相信各級黨組的能力，同時也理解各級黨組有諸多難處。無論結果如何都能接受，會把本職工作做得更好，“我因國土而驕傲，國土因我而輝煌”，這就是國土人的心聲。

一、XX年以來國土資源幹部管理體制改革情況

爲認真貫徹落實黨中央、國務院關於加強國土資源宏觀調控的重大決策，強化地方各級人民政府保護國土資源職責，落實最嚴格的耕地保護制度，切實加強礦產資源的管理，增強國土資源部門參與宏觀調控的能力和管理的統一性、權威性和有效性。**國土資源系統認真貫徹落實國發[XX]12號、組通[XX]22號文件精神，昭通國土資源系統根據《**省人民政府轉發國務院關於做好省級以下國土資源管理體制改革文件的通知》（雲政發[XX]122號）、中共**省委辦公廳、**省人民政府辦公廳《關於我省國土資源管理體制改革的實施意見》（雲辦發[XX]30號）、省國土資源廳高度重視，加強領導，結合**實際，做了大量工作。

一是實現了地州、市縣國土資源局領導班子正、副職和黨組書記、黨組成員的考察任命權由省國土資源廳黨組決定；

二是實現了縣級國土資源局領導班子正、副職和黨組書記、黨組成員的考察任命權由地州、市國土資源局黨組決定；

三是基本實現了縣級國土資源局對鄉鎮國土資源所的人、財、物全部上劃，大多數地方實行了垂直管理，體現了真正意義上的垂直管理；

四是根據職能和事權的變化及國土資源管理工作需要，各地根據實際情況，撤銷或合併了原來不適應的一些機構，增設了比如分局、耕保、國土資源執法監察支隊（大隊）、土地儲備交易中心、土地開發整理中心等相應機構並調入相關業務人員；

五是人員編制得到進一步的落實，各地在原有人員編制基礎上，隨着職能機構的建設，又增加了相應的人員編制數，國土資源系統幹部隊伍進一步壯大。

二、改革後的成效和存在問題

1、改革成效

全省國土資源系統管理體制改革後，進一步理順了國土資源管理體制和機制，初步建立完善了相關制度體系，全面加強了基層國土資源所建設。各地狠抓工作職能、職責、職權的落實，確保國土資源管理工作上臺階、上水平。緊扣工作實際，安排部署“完善體制、提高素質”活動，建立了國土資源管理長效機制，緊緊圍繞規範行政行爲、行政審批，完善集體會審、實施過錯責任追究、加強監督制約等內容，進一步加強制度建設，抓好建章立制，實現了制度化、規範化管理。全省改革和創新，初步理順了國土資源管理工作體制和機制，進一步提高了國土資源管理工作的水平和能力，推動了科學合理、節約集約利用國土資源，促進了經濟社會又好又快發展。

2、存在問題

一是雖然實現了地州、市縣國土資源局領導班子正、副職和黨組書記、黨組成員的考察任命權由省國土資源廳黨組決定，實現了縣級國土資源局領導班子正、副職和黨組書記、黨組成員的考察任命權由地州、市國土資源局黨組決定，實現了鄉鎮國土資源所由縣級國土資源局垂直管理，但飯碗問題，也就是人員工資和福利待遇等由地方財政解決，沒有實現國土資源系統人、財、物全部上劃，即沒有實現真正意義上的垂直管理。

二是全省國土資源管理系統體制改革參差不齊，甚至各行其是。比如有的地方至今尚未實現對鄉鎮國土資源所的垂直管理，沒有一個地州、市實現對縣級國土資源局真正意義上的垂直管理。各地在機構內設分局、科室(股室)、事業單位方面也是五花八門，內設機構上下口徑不一，往往出現不知道在哪裏辦事，甚至發生推諉扯皮的現象。

三是市（縣）國土資源主管部門的領導幹部實行雙重管理體制，以上一級國土資源主管部門黨組（黨委）管理爲主，地方黨委協助管理，任免國土資源主管部門黨政正、副職時，上一級國土資源主管部門黨組（黨委）要事先徵求地方黨委意見。在實際操作中存在問題較多，有些縣局領導幹部的任免因地方黨委有不同意見，造成任免工作不能到位。

四是國土資源系統幹部發展的路子受到限制，對國土資源系統後備幹部的培養、使用重視不夠。“雙重管理體制”容易造成“都管都不管”。

五是在國土資源管理工作中，表現出來的主要問題是各地在資源利用方面的保障工作做得比較充分，而在資源的嚴格保護和節約、集約利用方面做得很不到位。就西部地區而言，經濟社會發展滯後，前些年幾乎沒有發展，對土地和礦產資源的開採利用程度低，資源保護與供給的矛盾未顯現。隨着區域經濟的發展，工業化、城鎮化步伐加快，而正當要發展的時候，時逢國家進行宏觀調控，將土地、信貸作爲宏觀調控的兩道“閘門”，實行一刀切，這樣，導致地方政府往往違反土地利用總體規劃等非法用地進行建設，於是地方國土資源管理部門在資源保護與資源保障工作中形成一對十分尖銳的矛盾，可謂“上下兩難”，從而地方國土資源管理部門很難有效貫徹國家宏觀調控政策，很難履行嚴格保護和節約、集約利用國土資源的工作職責。進一步加強國土資源管理體制建設，勢在必行，刻不容緩。

三、進一步加強國土資源幹部管理體制改革的建議

一是建議充分借鑑工商、稅務系統的管理體制，在全省國土資源系統實行人、財、物全部上劃，實現真正意義上的垂直管理。

二是儘快明確鄉（鎮）國土資源管理所“實行公務員管理”的問題。針對現鄉（鎮）國土資源管理所在編人員全部實行公務員管理存在一定的困難，建議儘快明確現鄉（鎮）國土資源管理所暫不實行公務員管理，儘快解凍鄉（鎮）國土資源管理所的人員編制，按財政全額撥款事業單位性質招錄缺編人員，以解決目前鄉所工作人員嚴重不足問題。

三是有效的管理應當是完全意義上的人、財、物的管理。針對目前“雙重管理體制”難到位、缺陷多的問題，建議組織有關部門深入調研，對存在的問題制定切實可行、操作性強的配套政策和具體意見，進一步完善省級以下國土資源垂直管理體制。

四是拓寬後備幹部提拔任用渠道。建議後備幹部管理應同時納入省國土資源廳和省、市委組織部後備幹部庫，加強國土資源系統後備幹部的培養、使用工作。

市調研組：

省委書記、省人大常委會主任xxx在參加信陽代表團審議時圍繞貫徹落實xx屆三中全會精神，提出進一步促進農村改革發展，重點在糧食、根本在增收、關鍵在改革、出路在發展。他強調,推進農村改革發展要大膽地闖、大膽地試、大膽地改，明確表示支持信陽創辦農村改革發展試驗區。爲認真落實科學發展觀，建設好農村改革發展實驗區，根據黨的xx屆三中全會精神及xxx書記的重要講話精神，進一步加強農村土地管理，抓好節約集約用地，切實保護耕地。經過深入實際調研，現將我縣農村集體土地現狀、存在的問題和下步依法穩步推進農村集體土地流轉情況報告如下：

一、我縣農村集體土地基礎工作開展情況

（一）農村集體土地管理現狀：土地市場是複雜而敏感的要素市場，必須發展和規範並重。公益性與經營性項目用地的界定、土地的確權、規劃的落實、審批的程序、信息服務、市場的規範化建設、流轉收益的合理分配以及農村社會保障機制的健全等諸多問題，都不同程度的影響着農村土地管理制度改革的深入推進。農村集體土地確權、登記、發證工作是農村土地管理工作的基礎。農村集體土地所有權（農村集體土地所有權是指以行政村或村民組爲單位的集體所有權）和使用權發證涉及面廣，政策性強，技術要求高，再加上一些歷史原因，致使我縣農村集體土地確權發證未全部完成。當前，全縣所有行政村農村集體土地所有權登記已經結束，但所有權發證率只有20%，集體土地使用權登記發證151419宗，發證率爲80%。

（二）存在的問題：一是農村集體土地所有權不明晰。土地現狀調查彙總的地類、權屬都是以行政村爲權屬單位，實際工作中還是沿襲詳查成果以行政村爲權屬單位進行管理，但在徵地、承包等行爲中還是與村民組簽訂協議，這就給我們集體所有權屬管理帶來了很多問題，導致發證進展緩慢、權屬爭議經常發生。二是農村集體土地使用權發證積極性不高。由於新土地管理法出臺和農民減負後，農村集體土地所有權發證的程序更加規範，而發證不收費用，鄉鎮、村人員工作積極性差，發證少，鄉鎮經常出現不經批准擅自建農宅的情況。三是第二次土地調查與農村集體土地確權發證尚需銜接。由於目前正在開展的第二次土地調查是採用最新的技術方法和行業標準規範，這就需要今後的農村集體土地確權發證也要按這些規範去操作。如何銜接兩者之間的工作關係，是擺在農村地籍管理工作面前的一大課題。

（三）建議：一是加強領導，提高認識，強化宣傳。農村集體土地確權發證是一項社會工程，要解決好用地和發展經濟的矛盾，各級領導必須提高認識，親自過問，制定切實可行的管理措施。切實做到宣傳在前，使廣大人民羣衆知法懂法，自覺遵守土地管理各項法律法律，使農村土地權屬管理法制化，規範化，做到每宗地權屬明晰，都有土地戶籍。二是緊密圍繞黨的xx屆三中全會關於農村工作的大政方針，制定符合農村實際的政策，保證農村集體土地登記發證完全到位。以便縣級土地管理部門有法可依，扭轉目前農村集體土地權屬混亂，登記發證進度緩慢或不重視，有它無它的現象發生。

二、當前我縣農村集體土地流轉基本情況

(一)集體農用地流轉情況：我縣屬淺山丘地區，是典型以種植業爲主的農業大縣，農業人口64.6萬人,佔全縣總人口的80.8%,耕地面積129萬畝，人均耕地僅爲1.61畝。農業規模化生產很難形成，目前還處於集體農用地流轉的初始階段。隨着國家對農業投入的加大，特別是糧食直補政策的出臺，農民對種糧積極性有所提高，近幾年，農村自發出現了轉包、轉讓、出租、入股、互換等形式，全縣土地流轉總面積94173畝，其中農戶自發流轉的面積84673畝，涉及農戶18762戶；委託流轉面積9500畝，涉及農戶1526戶。

1、我縣農用地流轉有以下特點：一是從流轉範圍來看，具有普遍性。二是從流轉活動的參與過程看，具有自發性。整個土地流轉活動基本上都是出租人和承租人自發進行的，農村土地流轉基本處於自發狀態。三是從流轉方式看，具有隨意性。土地出租戶與承租戶關係的建立主要方式是口頭約定，在參與土地流轉的農戶中，有90%以上的農戶沒有簽訂任何形式的合同。四是從流轉時間看，具有短期性。五是從租金的支付形式來看，主要是以實物支付。六是從出租人與承租人之間的關係來看，以親戚關係和同村村民關係爲主。七是租金支付差距不大，多數爲每畝年租金100元以內。

2、存在的問題：一是土地承包經營權的管理體制、機構不健全；二是沒有建立農村集體農用地流轉市場。農用地流轉管理不完善，缺乏信息平臺，沒有固定操作模式，土地流轉大都是農民自發形成，以致程序不規範，管理不到位，土地糾紛多，制約了承包經營權流轉的速度和規模。

3、集體農用地流轉的作用：一是可以增加有效耕地面積，有利於土地資源優化配置，得到更大的經濟效益、社會效益和生態效益。二是集中規模生產經營，降低農業生產成本。三是加快農村剩餘勞動力轉移，讓部分失地農民放心、安心，專心搞第二、三產業，提高農民收入。四是有效遏制土地撂荒現象的發生；五是有利於農業產業結構的調整。

（二）集體建設用地流轉的基本情況

近幾年，隨着國家一系列土地新政的出臺，加大了對土地管理的力度。有限的用地指標都放在城市規劃區範圍內，農宅等非農建設用地因無指標，無法進行正常申報，無法形成防疏結合的管理手段，造成了農村宅基地建設的無序狀態，個別村甚至到了“法不治衆”的地步。

1、農村集體建設用地流轉的基本形式爲：出租、轉讓、作價入股等形式。

2、存在的問題：一是農村規劃滯後制約了農村建設的發展。農村集體建設用地出現混亂的狀況在所難免。二是集體建設用地流轉缺乏相應可操作的配套政策。我省XX年出臺了《河南省農民集體所有建設用地使用權流轉管理若干意見》（豫政辦[XX]77號），但由於集體建設用地的來源缺乏合法依據（大部分都沒有集體證），沒有配套的實施細則，土地流轉沒有得到真正規範。截至目前，我縣沒有申報、更沒有辦理一宗集體建設用地流轉手續。集體建設用地流轉只堵不疏，勢必造成流轉的私下交易，缺乏公開、公平、公正，不利於社會的穩定。三是不完全的市場化，造成部分土地資產收益的流失。集體建設用地流轉因缺乏地價等方面的規範管理和正確引導，土地所有權人在進行土地交易時，往往只考慮土地產出及取得土地使用權時支付的各項稅費成本，很少考慮各級政府對基礎設施建設的投入。再加上土地使用權人壓低地價，造成了集體土地地價明顯低於國有土地。一方面使理應歸所有者所有的土地收益流到了土地使用者手裏；另一方面也使國有土地市場的運行秩序受到了影響。

3、集體建設用地流轉的作用：一是有利於土地資源的優化配置；二是有利於節約集約用地，滿足部分用地戶的需求，有利於耕地保護；三是有利於提高農民生產生活水平。四是有利於發展鄉鎮經濟，通過集體土地流轉取得土地收益，可以補充鄉鎮經濟和公共公益事業建設資金的不足，增強鄉鎮的經濟調控能力，以保證鄉鎮經濟的持續穩定發展。

三、農村集體土地流轉的意見和建議

1、出臺《集體土地流轉實施細則》。參照國有建設用地出讓、轉讓的相關法律、法規、政策，及早出臺適應新形勢下集體建設用地流轉實施細則，以滿足當前流轉的需求，有利於提高集體建設用地的利用率和產出效率，有利於維護集體土地所有者、使用者的合法權益。建議從以下幾方面考慮：①集體土地流轉實際是土地使用權轉移，集體土地所有權性質不變；②流轉前必須是有合法手續的集體土地，必須經村組集體組織同意，堅持依法自願有償的原則；③集體建設用地流轉要實行有償和有限期使用制度；④建立集體建設用地流轉市場。比照國有土地出讓，根據實際情況採取協議、招標、拍賣、掛牌方式公開流轉；⑤制定流轉合同文本，流轉時簽訂流轉合同；⑥流轉的土地收益除小部分用於鄉鎮基礎設施配套建設外，歸集體土地所有權人所得，用於農民參保及村組公益事業等；⑦允許集體土地使用權再次流轉。

2、建立農村集體農用地流轉市場。確認農業部門爲集體農用地（主要是承包經營權）流轉的管理部門，完善土地流轉的服務體系。以鄉鎮爲主，成立農村集體農用地流轉服務中心，依照《農村土地承包法》等法律、法規，負責農用地流轉的政策研究，業務指導，糾紛仲裁等工作；確認縣國土資源管理部門爲集體建設用地流轉的管理部門，主要負責非農建設用地流轉的政策指導和業務辦理。

3、建立土地流轉信息服務平臺。在集體土地流轉有形市場的指導下，爲供求雙方提供便捷的信息和中介服務，確保土地流轉的渠道暢通，規範管理。

4、加快農村集體土地的確權發證工作。對1999年新土地管理法實施前存量集體建設用地及時完善手續，對新法實施後新增的集體建設用地，結合土地二次調查和新一輪規劃修編，在符合規劃的前提下，出臺一定政策予以補辦用地手續，爲土地流轉打下基礎。對不符合規劃，沒有合法手續的集體建設用地，不得進行流轉，作爲土地整理的對象。同時，在新一輪土地規劃修編時，要充分考慮農村集體建設用地的規劃，並建議上級部門及縣政府，拿出小部分用地指標專門配給農村建設。農民報建的合理需求得不到有效滿足，勢必造成新的違法用地現象的發生。

5、堅持“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格規範”四項原則，充分尊重農民意願的前提下，穩步推進集體土地流轉。建議創建統一的土地市場和運行規則，構建新型集體建設用地產權體系，制定集體土地收益分配關係，制定集體建設用地規模和運行方向。一是統籌規劃，合理安排養殖用地。xxx是養殖大縣，編制好xxx畜牧業發展規劃，明確發展目標和方向，提出規模化畜禽養殖及其用地的數量、佈局和規模要求。在當前土地規劃尚未修訂的情況下，國土部門對於xxx規模化畜禽養殖用地實行一事一議，搞好用地論證工作，滿足用地需求。如對xxx16個廠區的養殖用地都以農民集體土地流轉形式提供的用地，落實了養殖用地的需求，依法保護了養殖企業和農民的合法權益，促進了養殖業的健康發展。二是xxx是花卉大縣、花卉名縣。縣委、縣政府已成立了花卉辦，擬在312國道、京九鐵路往南，以集體土地流轉的方式建設萬畝花卉精品園，促進花卉行業規模經營，促進農民增收。