基層法院如何圍繞一個主題做好三件大事

最高人民法院院長肖揚鄭重地提出了“公正與效率是21世紀人民法院的工作主題。”並要求在這個主題下，切實抓好審判工作、隊伍建設和法院改革三件大事。 “一個主題”、“三件大事”構築了當前人民法院科學、有機的工作框架。“公正與效率”是綱，人民法院的各項工作都必須圍繞這個綱來展開。“三件大事”是法院工作的整體，其之間有着千絲萬縷的聯繫，一件都不能忽視。現就基層法院如何圍繞“一個主題”做好“三件大事”談一些認識。

　一、 抓好審判工作是實現“主題”的中心 審判工作是憲法賦予人民法院獨特的任務。抓好審判工作是人民法院的頭等大事。人民法院的任務和性質決定了人民法院必須以審判工作爲中心，並圍繞這個中心開展各項工作。法院的其他各項工作都是爲審判工作服務的，審判工作搞好了，“公正與效率”這個主題才能體現出來，因此抓審判工作又是實現“公正與效率”的中心。當前基層法院審判工作，要突出解決以下問題。 1、強化審判職責歸位，發揮合議庭和獨任庭的審判功能。合議庭和獨任庭是基層法院主要審判組織，擔負着基層法院全部審判工作。這兩個審判組織的功能作用發揮的如何，主要是審判長和獨任審判員的素質問題。尤其是獨任審判員，在當前大力提倡“減普擴簡”、“還權於獨任審判員”的改革年代裏，他們的素質、地位、責任、權力更顯得十分重要，並引起社會聚目關注。其一人審判案件，決定着一審刑事被告人的定罪量刑、民事當事人的權利取奪。他們如果濫用權力、職責不明，就會出現冤假錯案，就會削弱法院獨任庭的功能。合議庭的審判長也不例外，通常他帶領兩名審判員組成案件審判組織，如果他在審判工作中不貫徹民主集中制的良好組織形式，不發揚民主，不發揮集體智慧，而獨斷專行，主觀片面或徇私舞弊，同樣會把案子辦得更糟，更具有社會危害性和內部的影響性。因此筆者在這裏提出對獨任庭和合議庭職責歸位，而不是一味追求放權到位。職責歸位就是在職責範圍內依法行使審判權。院、庭長不可以行政命令來改變合議庭或獨任庭的意見，應通過合法的審判監督體系來完成，從而增強合議庭和獨任庭的責任感，提高他們的威信。同時也增加了審判長或獨任審判員的危機感，如：庭審程序由他們自行掌握，案件證據由他們組織認證，裁判文書由他們把握簽發。稍不嚴格注意，將會受到有關錯案追究或其他處分。 2、強化審判程序管理，提高審判效率。長期以來，我國司法存在重實體輕程序的問題，認爲只要實體公正，對程序是否公正無所謂。於是便有了刑訊逼供等不正常現象的發生。而事實上，法治的首要要求就是程序必須公正。依法審判首先就要嚴格遵守程序。沒有程序公正，實體公正就沒有保障，司法公正就難以實現。程序公正對法院的最大價值的要求是要保證當事人訴權的充分行使。首先，從立案開始，不能輕易剝奪當事人的訴權，除法律、法規或政策明文規定不予受理的外，法院應當尊重當事人的訴訟權利，予以受理。立案庭的職責是對案件的審查，而非審理，只要符合立案的形式要件就應當予以立案。有些案件明顯對原告人不利，如已過訴訟時效，當事人仍然堅持立案的，應當予以立案。第二，在審理和執行中，要充分保障雙方當事人的訴訟權利的行使。有人認爲嚴格依照法律規定的程序，保障當事人訴訟權利的行使，就會影響辦案效率。其實不然，保障當事人訴訟權利的行使，一方面可以調動當事人行使權利的積極性，另一方面有利於法院判斷事實～。這裏筆者所說的審判程序管理就是充分保障當事人的訴訟權利，要求法官們在規定的期間內終結審判程序，且每個階段的程序均依法運作。審判程序由誰來管理呢？這既是一個體制問題，也是改革的難點。目前有的法院歸屬於立案庭，有的歸屬於審判監督庭，有的歸屬於監察室，有的還是鬆散型的管理模式。筆者認爲應當在法院內部設立程序管理機構，專門負責流程管理、審（執）限跟蹤、中止訴訟（執行）等程序性管理。也就是審判管理方式要專業，管理時間要前移，管理力度要到位，以管理促公正，以管理求效率。 3、強化執行措施，樹立司法權威。執行工作是法院審判工作的最後程序，是樹立司法權威的重要方面，也是實現司法公正的最終環節。雖然全國法院執行工作都面臨困境，但作爲基層人民法院一定要冷靜地分析形勢，要想到我們面對的是普通老百姓，面對的是最基層的公民、法人和其他組織，法律不能給他們“打白條”。應當把執行工作作爲實現“公正與效率”這個主題的突破口，改革機制、強化措施、重點攻克、打開局面。一要建立一支敢打硬仗、敢攻險阻、智勇雙全、特別能戰鬥的執行隊伍。二要抓規範執行，嚴格執法，一旦強制執行時機成熟、方案擬定，必須按計劃、按步驟、按法律規定執行到底，不能讓違法者有逞兇逞狂之機。三要講求靈活機動的執行藝術。民訴法規定的執行並非是一立案就要強制執行，這裏就有靈活執行藝術和執行方法。有的執行案件經過耐心細緻的說情、說理、說法，使被執行人能自覺履行。有的可能經反覆大量工作後雖未履行，但真的強制執行，被執行人也能心服口服。有的可採取“留水養魚、養雞下蛋”的緩和方法，使法院裁決在一定的時間內也能得以執行。這些方法概括起來就是“五個結合”：一是小組執行與集中執行相結合；二是常規執行與執行會戰相結合；三是文明執行與依法強制執行相結合；四是執行效果與社會效果相結合；五是法制宣傳與情理教育相結合。 4、強化審判調研，提高審判水平。審判水平的提高，很大方面是來自於對審判工作的總結和探索，來自於對案件的分析和研究，來自於對法律的理解和適用。我們很多法官雖然不是政法院校畢業，但他們的案子就辦得很好， 這就得益於對審判工作的探索、分析、研究，實踐、認識、總結，最終得到了提高。我們基層法院的審判工作新情況、新問題層出不窮，如果加強調查研究，瞭解新情況，研究新對策，就能夠培養、提高法官嚴謹的邏輯思維能力和深刻的洞察力，發現和克服在審判工作中出現的種種問題，從而提高其嫺熟運用法律的能力。因此，基層法院必須把審判調研工作，作爲抓好審判工作一個重要問題來抓，作爲提～警素質、培養複合型人才的重要措施來抓，爲探索審判規

律、改革審判方式、提高審判效率，提供理論依據。 二、隊伍建設是實現“主題”的保障

先進生產力的發展，人是起決定作用的。對法院而言，審判工作的優劣是與法院隊伍建設密切相關的。這支隊伍建設好了，實現“公正與效率”這個主題就有了保障。當前基層法院人員結構的現狀，存在以下不可忽視的問題：1、人員年齡結構不合理；2、知識結構不合理；3、人員編制與審判任務不合理；4、審判人員與審判保障人員比例及其責權利分配不合理。人員結構出現老化現象，這還是基層法院的表象特徵，由人員結構不合理產生的是基層法院知識結構的不合理，這纔是內在的特徵。社會上存在着法官的法律素養沒有律師高的說法，其原因主要是基層法院法官的法律專業知識結構不完善。隨着我國社會主義現代化建設的不斷推進，社會發展速度的不斷加快，知識的不斷更新，法院的工作將面臨越來越多的新情況、新問題。基層法院目前的人員結構和法官的知識結構還不符合社會發展的總體要求，影響了法官整體素質的提高，甚至制約了基層法院的改革和發展。從改善人員結構着手，達到改善知識結構的目的，便成了基層法院加強隊伍建設的主要工作。具體要抓好以下着子： 第一，強化對幹警的素質教育。在新的歷史條件下，人民法院能否充分發揮審判職能作用，依法保護和促進先進生產力的發展，依法保護和推動先進文化的發展，運用法律武器維護最廣大人民的根本利益，從根本上講，必須強化隊伍的素質教育。首先是要強化對幹警政治素質教育。思想政治工作是一切工作的生命線。法院系統許多正反兩方面的實踐證明，脫離了政治思想的教育，一些幹警的世界觀、人生觀、價值觀就會產生偏移，尤其是新形勢下，隨着市場經濟的建立和完善，利益格局的調整，帶來了幹警在價值取向方面的思想波動，不同程度地影響着幹警的利益觀、權利觀、得失觀。因此必須把強化隊伍的思想政治工作擺上重要位置。通過加強對幹警的馬列主義、毛澤東思想，特別是鄧小平理論及江總書記“xxxx”重要思想的學習教育，增強全體幹警政治理論素養，樹立正確的政治立場、觀點和方法，全心全意爲人民服務。二是強化對幹警的業務素質教育。最高法院五年改革綱要及新的法官法均對法官的業務素質提出了更高的要求。強化學歷教育，組織在職幹警參加法律專業專升本學習，鼓勵幹警參加自學考試，不斷對幹警進行在職培訓及一些有針對性的定向培訓，已成爲提高法院隊伍業務素質的迫在眉睫的任務。因此，作爲基層法院，要解決由於多種原因形成的人員結構不合理、業務素質參差不齊等問題，就更應該重視和加強對幹警的培訓工作，採取各種形式，因人施教，切實達到通過業務培訓提高業務素質的目的。三是強化對幹警的道德素質教育。儘管最近一段時間法院開展了“一教育三整頓”活動，對幹警進行了一系列的法官職業道德教育，但這並不意味着法官職業道德教育就已結束。法官職業道德教育是一項長期的、系統的複雜工程。因此，必須不斷深入地對幹警進行職業道德教育，使其牢固樹立法官職業觀念，努力做到德化於自身、德化於社會，真正使我們的幹警道德素質高於社會上其他人。 第二，大力引進人才。社會的競爭歸根結底就是人才的競爭。發現人才，培養人才，善用人才，留住人才，也就成了基層法院領導的責任。以前我國基層法院的進人渠道，主要有三個：一是來自部隊復、轉軍人，二是政法院校或法學專業畢業的大學生，三是地方招幹、調幹人員。就目前而言，復、轉軍人已成爲基層法院的主力軍，擔當了基層法院的審判重任，爲我國的審判工作的發展作出了不可磨滅的貢獻。但隨着我國法官資格考試的規範化，尤其是從明年開始的國家統一司法考試，對法官法律專業知識的要求越來越高，目前在法院工作的相當人員感覺到壓力大，顯得力不從心。由於基層法院自身條件和其他條件的限制，這個現象可能還要持續一段時間。因此各級法院必須關注並幫助基層法院解決法學專科的大學生進不來、本科大學生留不住的問題。中國加入wto已指日可待，對我國法院的影響也是深遠的。這就要求基層法院在引進人才時一定要引入政治立場堅定、精法律、懂外語的複合型人才，並抓住這個機遇改善人員結構和知識結構。 第三、加緊對年輕法官的培養。基層法院人員結構的老化，迫使基層法院必須加緊對年輕法官的培養。 1、加強對年輕幹警的職業道德和人生觀的教育。用“xxxx”的思想嚴格要求年輕幹警，堅持不懈地進行政治思想教育。做到教育形式多元化，教育內容生動化，尤其要注重對年輕幹警職業道德的教育，使其明確其權力來源於人民，必須全心全意爲人民服務，使年輕法官樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀。 2、加大業務培訓力度，注重知識更新。要強化年輕法官對新頒佈法律的理解與適用，從而防止他們在適用法律時出現偏差。對年輕法官提出更高的要求，努力造就一批專家複合型年輕法官。 3、競爭上崗，優勝劣汰，增強幹警之間的競爭意識。積極推進庭長、審判員聘任制，其他人員雙向選擇崗位制。對德才兼備者，不拘一格進行任用，做到任用一個，激活一批。激發年輕法官工作求上進的熱情，對年輕幹警進行全面考覈，淘汰一批不求上進者，在年輕幹警之間形成一種你追我趕的競爭氛圍。 4、培養其嚴謹的工作作風、嚴密的邏輯思維能力。年輕法官往往具有年輕人所共有的浮躁性，在工作中容易出現偏差。培養年輕人的認真、仔細的嚴謹工作作風顯得尤爲重要。要把他們放到艱苦的崗位上去磨練，放到不顯眼的崗位去考察，放到熱門崗位上去展示。讓具有真才實學的、人民放心的年輕法官脫穎而出。 第四，健全監督制約機制。權利失去監督，必然導致～。法院工作失去監督，就會導致隊伍建設出現這樣或那樣的問題，最終導致法院在人民羣衆中的公信力降低、法官和法院在人民羣衆中的形象受到損害。當前，隨着審判方式改革的全面深化，一些法官濫用審判權導致錯案的現象時有發生，因此對法院隊伍的監督制約就顯得越來越重要。筆者認爲，應從以下幾個方面進行加強：一是建立完善的內部監督制約機制。通過實行黨風廉政建設責任制、崗位目標責任制，層層簽訂責任書，一級抓一級，一級對一

級負責的形式，形成事前上下監督的管理體系。通過規範立案、審限跟蹤、建立案件流程管理等審判管理模式，對審判工作進行事中監督。通過審判監督和紀檢監察這些事後監督，有效地糾正錯誤裁判。二是建立健全外部監督制約機制，自覺接受外部監督。通過建立信訪接待制度、院長接待制度，與人大代表、政協委員聯絡制度，設立舉報箱、公佈舉報電話，聘請執法監督員等制度，自覺接受來自外部多層次、全方位的監督。三是強化紀檢監察的職能作用，嚴格按照《法官法》和最高法院“兩個辦法”的規定，對審判人員違法違紀案件進行嚴肅處理，構成犯罪的，移交有關部門追究刑事責任。

三、抓好法院改革是實現“主題”的途徑

社會不改革就不會進步，企業不改革就不會發展，法院同樣如此，不改革就沒有出路，不改革就不能適應當前日益繁重的審判工作，就難以保證“公正與效率”的實現。法院改革是一項具有長期性的系統工程，涉及的面很廣。當前必須抓好以下方面改革： 一是審判管理方式的改革。長期以來，基層法院的審判管理模式一般都以行政手段爲主，也就是案件審判員審理、庭長指揮、院長批准，層層把關，形成了審而不判，判而不審的局面。這樣嚴重弱化了審判人員的責任意識。因此基層法院必須在“立審、審執、審監”分離的基礎上對案件審理中的各個環節和審理階段進行跟蹤管理，對期間、審限將滿或超期間、審限的案件及其承辦人進行警示和督促。做到管理到位，管理超前，監督在審判程序終結前。但要注意案件流程管理與審判監督職能的區別，前者主要是對案件審理程序的合法與否（是否超期間與審限）進行跟蹤與管理，而後者則更注重對審判內容（判決結果）的監督，或者說案件流程管理注重程序的效率，而審判監督則注重實體的公正。 二是執行體系的改革。爲解決法院執行難的問題，全國法院系統正在進行對執行機構的改革，即成立執行局。並在不長的時間內以《執行法》去規範執行工作，這將給人民法院執行工作帶來生機。執行局的成立將完全解決審執分離，人民法庭自審自執的問題亦將得到徹底解決，這就是執行體系的改革。基層法院執行局如果只對同級人大負責，上下級執行局只在業務上存在指導與被指導的關係，並把執行局作爲基層法院的一個部門，執行案件中將仍然會遇到的很大阻力，特別是被執行人的行政級別相對較高時。這裏筆者建議在成立執行局時，或者將執行局實行雙重領導，即由本法院和上級執行局來領導,同時，將經費來源同地方脫鉤，由省財政部門或者中央財政統一撥款，這樣可以防止地方保護主義的干擾。或者將執行局乾脆從基層法院分離出去，成立一個新的警種，即執行警，實行垂直領導，遇到難以執行的案件，可以由上級執行局統一調警、統一行動。這樣做可以一改過去法官文不象文、武不象武的職責交叉弊端，法官從職責上，從衣着上完全是文官，不參與任何強制行動。 三是立案機構和監督機構的改革定位。立案審判監督機構經過近四年的改革探索，正式成立了立案庭和審判監督庭，實現了立監分離。但立案庭的職責、任務還不統一。有的要求建立“大立案”格局，有的認爲立案就是類似於醫院裏的“門診掛號”。筆者認爲立案庭應該定位於以立案爲主，按照三大訴訟法（以後還有執行法）的規定去履行立案職責，以及與立案相關的案件移送審執部門和司法統計等工作。而審判監督庭職責就更不具體明確了。有的認爲審判監督庭就是依法對全院審判工作的監督，經過監督完成院長監督程序和其他部門交辦關注的案件監督。不僅是程序上的監督，還要進行實體監督；不僅要事後監督，還可監督時機前移，進行審前、審中監督，這個庭不僅是程序管理庭，還是實體監督庭，它有提審、指定本院其他人員審，限期審結，建議再審等權利。有的認爲審判監督庭就是依照審判監督程序複查、再審相關案件，是別人監督發現並證實有問題，由這個庭去進一步審查就是了，不存在本身具有監督職權。筆者認爲審判監督庭的定位就應該是前者的觀點。這兩個機構都應該是審判工作機構，不是保障機構。 四是民事審判機構改革。在基層法院取消經濟庭、民事庭，成立民商事審判庭已成大局。民商事審判庭的成立將大大減少內部扯皮現象，那種民、經爭案的現象將一去不復返。這對於實踐“xxxx”的重要思想，實現“公正與效率”這個主題無疑起到了保障作用。