關於旅遊業改革的幾點思考

一、旅遊業現有體制下的兩對不調和關係

旅遊業作爲一門先導產業，客觀上要求其管理模式和企業組織形式能按照市場經濟的特有規律進行運作。在建立社會主義市場經濟的總體框架中，旅遊業應最先實現與國際接軌並按照國際慣例組織行業生產。但中國旅遊業在計劃經濟向市場經濟過渡的特殊歷史條件下，還未來得及理順政府行政管理部門與企業的關係和企業與市場的關係，從而使行業缺乏應有的持續發展內動力。這兩對關係中，企業作爲市場經濟的主體處於中心位置。這個問題的提出，並不否認中國旅遊業在一些具體措施方面已經按照國際慣例進行操作。從宏觀上看，旅遊業在行業管理和行業服務的實踐中已經摸索出了一系列適合中國特色的行業規律，並制定了有效的規章制度，使旅遊業在發展中有章可循，這對規範行業行爲產生了實際效應和深遠的影響。企業在組織生產過程中儘管還有些差距，但已經開始向制度化和標準化過渡，並被越來越多的國內外旅遊者所認可和接受。

上述兩對不調和關係的形成和存在，既有其深遠的歷史原因，更有其剪不斷的現實聯繫。我們可以從兩個不同的視角來評判政府行政管理部門和旅遊企業間的不協調因素。首先是政府行政管理部門不能在市場經濟中找準自己的角色，角色不定位就很難弄清楚自己該幹什麼，不該幹什麼。這一方面是因爲政府部門尚未脫離計劃經濟的慣性作用；另一方面是管理部門受自身利益的驅使（這特別表現在對直屬企業的管理上）。由於行政部門把直屬企業看作是自己的經濟利益源泉和傳統權力範圍，因而不願把企業按照現代企業制度改造成相對獨立的法人企業，在行使政府職權進行行業管理活動中，就不可避免地在行業管理中導致不公平待遇，直屬企業和非直屬企業不能等同視之，從而降低行業管理的威信。當然旅遊管理部門也可找到充分的託辭來爲自己開託，政府給旅遊管理部門的行政開支實在難以實現行業管理和行業服務所需費用的平衡。

從企業的角度看，企業惰性和企業領導人的怯懦是企業改革的主要障礙。在世界旅遊業和中國旅遊業一片繁榮的景象中，旅遊企業的經濟效益相對於許多困難中的工業企業要好得多。企業在比較中，內部很容易滋生一種不求上進的惰性。加之一些企業領導人不能認識到市場經濟的本質要求，對企業全面走向市場誠惶誠恐，對企業在市場中的生存能力缺乏信心，因而不能以一個企業家應有的膽識把企業引向市場，卻甘願接受管理部門的直接干預，哪怕是任其擺佈，只要不丟官位便是。於是，在政府管理部門與企業的雙向選擇中居然有了一種契合，那就是維持現狀。管理部門有了干預企業行爲的權力，而企業也無可奈何地接受着政府的干預。迄今還有一些旅遊企業的性質是事業單位，而這些企業則樂不思改。

企業改革從本質上說應是企業自身的要求。當一位真正的企業家認識到企業需要什麼樣的組織形式和內部運作機制以適應市場的客觀要求時，他便會不失時機地改變現有企業模式。但由於中國具有遠見灼識企業家的匱乏，企業領導人不是向企業負責而是向主管部門負責，旅遊企業與市場的關係便很難理順，企業的組織形式不能創造一種機制保證企業的行爲規範，結果常常是“後院起火”。

中國旅遊業的現有體制是產生兩對不調和關係的根本原因，而兩對關係的存在又維護了現有體制的穩定。只有打破這種僵局，中國旅遊業方能注入活力，在競爭激烈的大市場中求得生機。政府管理部門應以建立大旅遊市場的戰略眼光率先邁出第一步。但在改革的呼聲中，事實恰恰相反，我們更多地是單純談論企業的改革，卻並未把管理模式的改革提上議事日程。

二、旅遊業管理模式的改革

１．旅遊行業管理的本質。縱觀世界各國旅遊業管理模式，無論其管理部門作爲政府的獨立部門存在還是隸屬於商務部、交通部、文化部、經濟部，其管理模式主要有三：一是旅遊管理部門作爲政府行政權力機構，代表政府行使管理權力，如美國商務部旅行遊覽管理局、加拿大政府旅遊局、法國政府旅遊局、英國政府旅遊局、瑞士國家旅遊局、泰國政府旅遊部等。二是旅遊管理部門以半民間半官方的協會形式出現，但實質上行使了一部分政府職權。如香港旅遊協會便是典型例證。三是公司管理模式，即全國旅遊總公司按企業集團的管理方式對旅遊企業實施垂直管理，如韓國旅遊總公司。無論三類管理模式在管理方法上如何變化，但它們的最終目標都是通過各類管理手段來貫徹行業意志，規範行業行爲，促進行業健康持續地發展。

２．中國需要真正的政府管理模式。中國目前處在一個市場經濟初期發育階段，不健全的法制與不成熟的市場並存。在這種歷史條件下如施以協會或公司管理模式顯然是不合時宜的。旅遊管理部門既要根據行業發展情形制定競爭規則又要施以強有力的手段來監督這些規則的貫徹落實。要確保這些功能的有效運轉，則非依靠政府行政權力不行。迄今爲止，政府權力還是企業認同的規範市場行爲的最佳手段。

中國各省、市旅遊管理模式在形式上多爲政府行政管理，並冠之以“旅遊局”的名稱。還有的地、市將外辦與旅遊局揉在一起。但值得注意的是，許多地方的旅遊局都未進入政府序列。這實質上體現了當地政府把旅遊業當作一種邊緣產業的政府經濟格局。這樣模糊的管理模式有四大弊端：首先，旅遊局在代表政府制定法規和行使管理手段時有些名不正言不順。其二，旅遊局在與序列部門工作協調中總處在邊緣位置而難以進入中心角色。其三，旅遊局沒有暢通的渠道使政府核心決策者獲得充分的旅遊業真實信息以制定合適的產業政策。其四，由於旅遊管理部門與政府的關係沒有理順，行業管理的權威便被削弱。

既然中國旅遊業需要政府行政管理模式，而且旅遊局在形式上也代表政府行使職權，那麼爲什麼還要把旅遊局排擠在政府序列之外並使之工作難度複雜化呢？在全國機構改革和公務員制度改革過程中，旅遊局能否獲得一個與序列局同等地位的機會是全旅遊行業和各地決策者應嚴肅思考的問題。儘管一些收益較好的旅遊局不願進入政府序列，但從行業管理的需要來看，我們應舍小利求大利，莊嚴地行使政府賦予的權力。

３．如何建立真正意義上的政府管理模式。要建立一種管理模式就是對管理部門的角色實行定位。在政府行政管理模式下，管理部門應放棄對直屬企業的直接管理，超然於對個別企業的利益渴求，面對整個行業進行宏觀管理和宏觀服務。筆者不贊同管理部門同時掛上“旅遊局”和“旅遊總公司”兩塊牌子，這既不符合市場經濟中政企分離的原則，也不能保證在行業管理方面的公平性。企業是以實現利潤最大化爲目標，而管理職能是以規範行業行爲爲首要任務，他們之間的利益取向不能說沒有對立的方面。具體而言，旅遊管理部門應主要行使好如下職權：

Ａ、制定行業發展規劃並在此基礎上保證供求關係的總量平衡；

Ｂ、負責組織社會力量對旅遊資源開發的規劃及旅遊項目的審批；

Ｃ、負責制定行業管理法規並通過各種手段監督實施；

Ｄ、組織旅遊業對外宣傳促銷，塑造所在地在國際國內旅遊市場上的整體形象；

Ｅ、組織開發適宜的旅遊產品；

Ｆ、組織行業人才培訓，開發行業人力資源；

Ｇ、提供行業服務，使管理手段和服務手段並存。

４、建立多層次、多側面的旅遊業管理網絡體系。政府行政管理是中國旅遊業管理的主要手段，但並不是唯一手段。旅遊行業規範的形成和發展需要通過多層次、多側面的管理網絡體系來制定、貫徹和監督行業行爲標準，從而形成一種行業制度或者說行業紀律。這個目標的實現不是單純依賴於旅遊管理部門的努力就能完成的，但旅遊局應在這個管理體系中起核心作用，並有責任扶持這個體系的形成，操縱其運作以完成行政管理意志。

旅遊行業協會應成爲管理網絡體系中重要的一個層面。成熟的市場經濟要求其企業主體自覺遵守公平競爭規則，協會是行業自我約束的重要組織形式。市場經濟發達的國家都注重協會在管理中的作用。協會管理的優勢在於從企業自身實際利益要求出發，從而超脫於管理組織的自我利益，以被約束對象更易接受的方式完成行業管理意志。但協會只能成爲當前中國旅遊業管理的輔助手段。

發揮社會公共監督、消費者監督作用是完成行業管理的又一重要側面。我們應建立一種溝通消費者與管理部門的暢通渠道，爲消費者創造一種信心和安全感。旅遊業是一門綜合性很突出的產業，涉及的其他政府管理部門都在自身的職能範疇內對企業經營行爲的某個方面進行管理。公安、文化、文物、環衛、城建、規劃、宗教、園林、物價、工商等部門既可能成爲發展旅遊業的捍衛者，也可能成爲發展旅遊業的制約因素，這就看旅遊主管部門如何在政府的協助下，在尊重旅遊業的行業規範和行業標準的情況下，協調其它部門全面運轉。

獨立的旅遊企業的自我約束是行業管理要達到的高級目標。如果每個企業都能自覺遵守市場規則，以服務質量爲槓桿，公平競爭，那麼旅遊行業管理的重點應從對個別企業的管理轉移到宏觀調控和總量平衡的職能上來。但這種目標的實現在我國還需要相當長的歷史時段。當前政府管理部門的當務之急是制定合適有效的政策法規及行業標準來制約企業不成熟的市場行爲，強行使企業納入軌道，在秩序中發展，而不是任其徘徊不前或惡性發展。

５、尋求新的經費來源。建立政府行政管理模式，管理部門與企業在經濟利益上脫鉤後所面臨的最大困難便是資金的缺乏。只依靠政府的行政經費是難以維持龐大的行業管理和行業服務的。以前靠收取直屬企業管理費來服務於整個行業這對直屬企業來說也是不公平的。在新的體制下，管理部門所需經費來源有三條途徑：

Ａ、建立旅遊發展基金。這已在全國一些省、市得到實踐。通過從旅遊企業的營業收入中收取一定比例的經費來建立旅遊發展基金既符合國際慣例也符合企業的根本利益。企業所繳納的那部分資金實質上是以個體貨幣投入轉化爲整體貨幣資本投入。旅遊業的特殊性對整體城市形象的要求比對個別企業的要求更爲重要。只有當一個城市或一個地區的整體旅遊形象被世界所認可後，方能在競爭日益激烈的市場上爭取應有的份額。

旅遊發展基金徵收的範疇、方式和數額可在全國統一政策範圍內根據各地情況而定，但該基金的主要用途是基本一致的，應主要用於：（１）市場開發、促銷及調研；（２）旅遊產品的開發和行業組織活動；（３）資源開發導向和激發；（４）旅遊人力資源開發。

基金各類用途的比例可根據不同情況進行分配，但絕大部分應用於宣傳促銷，這可參照旅遊發達國家宣傳促銷費佔旅遊業總收入的４‰的比例來進行預算。

Ｂ、建立旅遊行業國有資產運營公司。這一構想是基於我國國有資產管理體制改革的最終要求來設計的。旅遊企業資產中佔大頭的是國有資產，而這些資產的管理權分佈在衆多行政管理部門手中。這種產權虛置的狀況使國有資產缺乏合理的監控手段，而易於流失。隨着政企分開和企業進入市場，這類國有資產應按行業歸屬建立國有資產運營公司，該公司受國有資產管理部門委託全權對所管轄資產負責其增值保值。這種設想對於旅遊業資源的合理配置和優化組合創造了一種較爲理想的客觀環境，從而打破以前資源分化、不合理競爭的局面，同時也爲旅遊行政管理部門進行行業管理打下了堅實的基礎。這裏需要重申的是，旅遊行政管理部門和國有資產運營公司政企應截然分離。但公司經營國有資產所獲得的利潤應在明確的政策範圍內按一定比例繳給旅遊管理部門以補充行業管理和行業服務所需經費。這筆資金也應主要用於宣傳促銷。

Ｃ、在現有國有資產經營體制下，政府稅務部門將徵收的旅遊企業所得稅按照一定比例返還給旅遊管理部門。這樣做的結果是政府通過扶持旅遊業的發展將收取更多的企業所得稅，旅遊經濟會更具活力。

三、旅遊企業改革的總思路

１、企業改革的指導思想。企業改革的指導思想應是以實現資源的合理配置和最優組合爲方向；以轉換企業內部經營機制爲手段；以培育一個完善的、成熟的旅遊市場爲終極目標。旅遊者個人需求的變異與企業服務品質的差別所形成的旅遊業特徵決定了旅遊企業在發展過程中形成行業壟斷的可能性不大，而百花齊放、百家爭鳴的局面使旅遊業呈現出一派繁榮景象。旅遊業的競爭是必然的，而各地旅遊資源的互補性又構築了旅遊業相互滲透、相互聯合的另一側面。可以說競爭和聯合在旅遊業中幾乎佔據同等重要的位置。一位優秀的旅遊企業家既要率領企業不遺餘力創造出特徵鮮明的名牌效應以在競爭中立於不敗之地，同時他還應懂得如何通過聯合以求得市場的擴張。

２、旅遊企業組織形式和行業組織形式選擇與確立。旅遊行政管理部門應採取措施指導行業推行有效的企業組織形式和行業組織形式來進行行業生產。在企業組織形式的選擇上，各企業要根據建立現代企業制度的要求和企業自身條件選擇有限責任公司、股份有限公司或股份合作制等公司形式，繼而向企業集團方向發展。在建立現代企業組織形式的同時，我們還應考慮現代行業組織形式的培育，以使行業集約化大生產能最有效地調配有限的資源。在這方面，我們可以借鑑發達國家採用的一些形式來實現行業的內部聯合和跨行業聯合。如：（１）仿“托拉斯”（ＴＲＵＳＴ）的組織形式；（２）仿“辛迪加”（ＳＹＮＤＩＣＡＴ）的組織形式；（３）仿“卡特爾”（ＣＡＲＴＥＬ）的組織形式；（４）仿“康采恩”（ＫＯＮＺＥＲＮ）的組織形式。

通過行業內部聯合和跨行業擴張不僅使旅遊業在更廣泛的經濟領域拓展空間，而且在吃、住、行、遊、購、娛等諸方面形成一種相互補充、相互促進的發展勢態，而不是相互制約的逆動力。只有這樣，旅遊市場纔會走向健康和成熟，旅遊業纔有希望。