國稅稽查工作問題調研報告
近幾年來，全省國稅稽查部門認真貫徹落實科學發展觀，在省局黨組的正確領導下，以鄧小平理論和“xxxx”重要思想爲指導，深入貫徹黨的xx大精神，以組織稅收專項檢查和稅收專項整治爲重點，深入整頓和規範稅收秩序，加大案件查處及複查力度，堅持依法稽查，強化科學管理，進一步完善稽查體制，努力提高幹部隊伍素質，充分發揮了稅務稽查職能作用，保持了全省稅務稽查事業的全面持續發展。但是，當前國稅稽查工作中也存在一些不容忽視的問題，稅務稽查工作在進一步發揮稽查職能作用、推進稽查工作的科學管理、加強黨風廉政建設等方面都面臨新的課題。本文在分析全省稅務稽查工作面臨的困難和薄弱環節的基礎上，提出改進稽查工作對策和建議，供大家商榷。
一、全省國稅稽查工作現狀
“xxx”以來，全省國稅稽查工作穩步協調發展，取得了一定的成績。爲保證全省國稅收入持續穩定增長，促進稅收徵管質量的全面提高，構建社會主義和諧社會，實現我省“兩個率先”做出了積極的貢獻。
二、全省國稅稽查存在的問題和薄弱環節
當前稽查工作面臨着不少的矛盾和問題，具體表現在：
1、涉稅檢查進入難。當前，政府尚處於轉型期，爲了謀求地方快速發展，積極推行招商引資，個別地方爲了在競爭中佔得先機，對企業出臺種種優惠政策等，一定程度上造成了檢查難。
2、執法手段不得力。隨着經濟體制改革，原有一些國營、集體企業已被民營、私營經濟所代替。民營、私營經濟大多都是家族式的經營管理，經營方式靈活，經營活動隱蔽。爲了追求利益的最大化，偷稅手段更加隱蔽，賬外經營不入賬或兩本賬偷稅日趨普遍，而其偷稅的直接證據往往被隱匿在其住宅等處，且轉移銷燬資料比較迅速。在實施檢查期間，納稅人明知有涉稅違法行爲，卻以各種理由外出，躲避檢查或詢問，限於執法權，稅務稽查部門毫無辦法，致使一些重大違法案件難以查處。
3、查補稅款執行難。“難”表現在很多方面，有的納稅人查後逃逸躲避執行；有的企業查後資不抵債無法執行；有的將資產過戶轉移至別人名下成立新公司，留下劣質資產供稅務機關採取措施執行；有的歷史遺留案件已事隔多年，連當事人都無法找到，可又確屬涉稅違法案件；有的納稅人資金困難，一次繳清勢必影響企業生存，難以按時追繳入庫；有的企業經過政府改制，搖身一變成爲新公司，留下空殼企業待執行，就算稽查人員按程序進行清算、覈資、評估、拍賣，稅款執行也是少之又少。稽查執行難的問題也成爲影響稽查打擊成效的“瓶頸”。
4、監督手段較落後。目前稽查“四環節”相互監督制約主要是通過對相互間傳遞的資料進行審覈和審查，審覈和審查主要靠人的經驗和業務素質進行判斷，存在很大的人爲因素，有的問題不是從資料上能反映出來的，存在主觀因素和隨意性。雖然發展了稽查信息化，但其功能仍體現在簡單錄入狀態，滿足不了對稽查工作監督的要求，稽查質量難以真實反映。比如，檢查的深度、質量一直是稽查工作控制的難點問題，目前對稽查工作的檢查、考覈，主要採取複查的手段，而複查由於受多種因素的影響，再加上覆查率有限，就難以全面衡量檢查深度。
5、案件處理不統一。主要表現在：一是相同問題，不同處理。究其原因，主要是各地對合法性與合理性的把握尺度不一造成的。二是在稅務行政處罰的自由裁量權適用上存在意見分歧。有的認爲對稅務行政處罰的規定，《稅收徵管法》相對於《行政處罰法》是特別法，按特別法優於一般法的法理原則，自由裁量權只能在《稅收徵管法》規定的幅度內行使，《行政處罰法》中有關減輕及免予處罰的規定不適用於稅務行政處罰；有的認爲雖然對稅務行政處罰的規定，《稅收徵管法》相對於《行政處罰法》是特別法，但《稅收徵管法》並未對減輕及免予處罰作出規定，適用《行政處罰法》關於減輕及免予處罰的一般規定，如對納稅人查前自查或查中主動交待稅務稽查部門未發現或未掌握的違法事實並主動補繳稅款、滯納金的，予以減輕處罰或免予處罰。但在稽查工作實踐中，稅務稽查部門卻很少在行政處罰中使用“減輕或免予處罰”的自由裁量權。究其原因，主要是對“能不能適用減輕或免予行政處罰”的問題缺乏統一的法理認識，再加上受責任與風險意識的影響而不敢使用。
6、幹部素質待提高。全省稽查力量還相對薄弱，一是稽查一線力量明顯不足。二是各地稽查機構升格後，新近人員較多，部分業務骨幹流出稽查隊伍。三是少數幹部敬業意識不強，工作缺少主動性，還不能適應新形勢下的稽查崗位需要，影響了檢查效率和檢查質量。
三、加強稽查工作科學管理的對策與建議
提高稽查工作科學化管理的水平，是對國稅稽查事業科學發展的最好註解。要綜合運用各種措施，科學管理基礎工作、科學監督稽查執法、科學發揮職能作用、科學建設稽查隊伍，進一步加強稽查的科學管理程度，使案件查處順利實施、幹部隊伍不出問題、徵納關係和諧發展。
（一）強化對稽查基礎工作的科學管理
1、嚴格執行制度，規範稽查行爲。目前省局已制定完善了《稅務案件限時辦結管理辦法》、《稽查系統項目化檢查實施辦法》、《稽查工作底稿制度》、《稽查系統稅務案件審理實施辦法》、《稽查案源管理暫行辦法》一系列行之有效的制度，保證了稽查權力的依法、規範、有序運作。下一步，還將在充分徵求意見，調研、論證的基礎上，制定下發《稅務稽查案件卷管理辦法》、《分級分類稽查實施辦法》、《稽查人員行爲規範》、《稅務案件證據規範》等制度規定，進一步夯實稽查基礎。此外，在依託國稅徵管軟件ctais2.0稽查模塊的基礎上，深化應用，逐步探索對稽查案件實施全過程、全方位監控管理，初步實現機器管事、制度管人、人機結合的管理模式，加強對稽查案件執法的科學管理。
2、分析大案特點，選準打擊方向。近年來，省內大要案件查處的數量多、案值高、範圍廣、查處難度大。對此，我們要定期對轄區重大案件和典型案件進行分析，研究發案特點和違法動態，掌握案件分佈和總體趨勢，同時，加強對個案作案手段、規律方法的總結歸納，注重發現帶有傾向性和苗頭性的問題，及時採取措施，確定打擊重點，也便於發現稅源管理等方面存在的突出問題，提出稽查建議和針對性的管理措施，從根本上堵塞徵管漏洞，防範稅收流失。
3、加大執行力度，提高執行效率。充分運用法律賦予的各種執行手段，積極採取強有力的措施，切實提高案件執行效率。在日常案件檢查中，在檢查期間就要對企業的執行能力進行綜合考慮，需要將執行環節前移的要及時採取措施，確保執行到位。對重大涉稅案件，查處稅款數額巨大，企業執行影響到企業生存和職工民生的，要根據企業發展現狀，實施人性化執行，責令企業制定還款計劃，按時按進度督促繳款。對一些較難執行到位的案件，將法律賦予的手段和措施用足用好，嚴防失職瀆職。
4、加強協調配合，增強稽查合力。積極探索和完善稽查各項工作協調機制，協調處理好各方面關係，增強稽查工作合力。一是積極主動協調地方關係。及時主動地加強與地方黨委政府的聯繫和溝通，多彙報、多宣傳，積極爭取地方政府和有關部門對稽查工作的理解，尤其是主管領導的支持和幫助，以更好地促進工作，確保案件檢查工作順利開展。二是繼續加強與協稅護稅部門配合。建立和固定長期的稅警協作辦案機制，同時建立稅警協調和移送機制，構建平臺，藉助公安力量打擊涉稅犯罪。加強與地稅稽查部門的配合，進一步加強國、地稅稽查部門信息交換、聯合辦案等方面的深層次合作，形成查處合力，共同營造綜合治稅良好環境。三是加強與相關業務部門的通力合作。建立案件審理、執行的快速協調機制，暢通與徵管、法規部門之間的信息渠道，以利於案件得到及時審理、及時入庫、及時結案。
（二）強化對稽查執法行爲的有效監督
科學監督稽查執法過程，在認真貫徹落實稽查工作制度的基礎上，進一步建立和完善各項監督制約機制，加大案件複查力度，強化對執法權力的制衡，防止不廉行爲的發生。
1、完善案件複查，加大檢查制約。按照“內外監督、逐級監控”的目標，完善案件複查複審制度，分時間段實施由市級稽查局對縣（區）局上年稽查案件複查複審，由市、縣局法規、監察等部門牽頭對市、縣（區）局稽查局當年檢查案件複查複審，由省局抽調稽查骨幹力量對各地稽查案件進行交叉複查。通過全面深入案件複查，查出稽查案件中的存在問題，糾正檢查中的不足，區分不同情況對相關責任人員進行責任追究。
2、增強執法檢查，突出過程監控。成立執法檢查領導小組，明確專人，參加每年一度的省局執法檢查。專門負責稽查系統異常數據信息的監控和考覈，形成以異常數據分析-覈查-複覈-整改-追究爲核心的執法檢查機制。充分研究稽查考覈指標體系，分析執法過錯信息，及時覈查整改，定期通報，突出對程序合法性、實體規範性和適當性、執法效率性的監控。
3、統一執法尺度，規範處理處罰。統一案件處理尺度是公平執法的基本要求，也是確保公平執法的有效途徑。爲此，稅務稽查部門應進一步統一思想認識，消除分歧，正確把握好執法與服務、合法性與合理性關係，儘快依法建立操作性較強的稅務行政處理自由裁量規則，明確稅務行政處理自由裁量原則、適用情形和自由裁量尺度，以規範稅務行政處理自由裁量權的使用，避免涉稅處理差異化、處罰畸重畸輕等不規範現象的發生，消除責任與風險顧慮。
4、拓寬監督渠道，實施外部監督。稽查工作直接面向社會、面向納稅人，每位稽查人員的工作作風與言行舉止，直接關係到整體國稅形象，爲此，實施稽查執法外部監督，已成爲稽查部門和國稅機關黨風廉政建設工作的重要組成部分。推行稽查政務公開，以公開促公正，實行全方位的“陽光作業”，杜絕“暗箱操作”，通過互聯網、涉稅公告欄、報紙、電臺等多種渠道，全面推行稽查職責公開、紀律制度公開、權利義務公開、救濟方式公開、查處結果公開爲主要內容的稽查政務“五公開”，將稽查執法辦案置於人民羣衆和社會各界的廣泛監督之下，讓社會監督稽查辦案是否客觀、公正、公平。推行實地回訪制，充分了解納稅人對國稅稽查機關在執法過程中的意見和呼聲，進一步加強對稽查人員執法行爲和廉潔自律等方面的外部監管，稽查部門領導要邀請紀檢監察人員積極走訪重點被查單位，瞭解檢查人員在檢查過程中的表現，對當事人提出的問題，耐心解釋，對羣衆反映稽查人員違法違紀問題，認真落實，堅決查處。
（三）強化稽查職能作用的充分發揮
繼續堅持分類分級檢查、重大案件督辦、稅源聯動管理，積極推行和諧稽查建設，依法稽查，嚴格執法，維護公平稅負，充分發揮稽查打擊職能作用。
1、完善和規範分類分級辦法。全面推行分類分級稽查，省、市、縣三級稽查局要合理安排，周密計劃，抽調人員，集中力量加大對重點稅源企業的稽查力度，確保對省市重點稅源戶三年輪查一遍，進一步遏制重大偷、逃、騙稅案件的發生，防範重大涉稅違法活動和稽查幹部執法風險。
2、加強省內重大案件的督辦。針對督辦案件檢查難度大、定案阻力大、執行難度大的特點，切實抓好對省局督辦案件的組織、指導、協調工作，繼續加大督辦力度，在案前制訂方案、案中檢查、查後處理等環節直接介入，提出具體指導意見。對部分案情重大和當地查處不利的案件，省局將直接派員進駐案發地檢查督辦，減輕基層辦案阻力，增加基層辦案信心，對各市督辦案件查處情況將列入年度目標考覈，並與辦案經費分配直接掛鉤，真正起到“打擊一個，震懾一片”的作用。
3、發揮稽查在稅源聯動中作用。稅源管理四聯動工作是省局的一項重點工作。作爲稽查部門，要找準定位，使稽查工作在稅收分析、納稅評估、稅源監控和稅務稽查的聯動機制中發揮應有的作用。一方面，要充分運用稅源管理聯動互動機制互通共享的信息資源，提高稽查選案准確率；另一方面，要強化案例分析和稽查建議工作，緊密圍繞“以查促管”的目標，以預見性強、推廣價值高、改進措施有效明顯的稽查建議和作案手法、特點及成因具有一定代表性的典型案例分析報告，使徵管部門及時掌握違法動向，進一步強化稅源管理。通過涉稅案件的查處和案例分析，發現當前稅收制度、政策及徵管工作中存在的漏洞和薄弱環節，提出加強徵管的意見和建議，促進稅收管理水平的提高。
4、深化和諧國稅稽查建設。提升稽查部門的服務水平、深化和諧國稅建設，是切實解決稽查執法與納稅服務矛盾的有效辦法。一是服務納稅人。切實轉變服務觀念，增強服務意識，提升服務質量。在確保稽查案件行政複議無過錯、行政訴訟無敗訴、納稅人投訴無責任的同時，積極尋找稽查與服務的結合點，通過採取對納稅信譽良好的單位實施免檢制度、實行日常稽查的“查前告知、查中規範、查後輔導”的“陽光”稽查行動、稽查案件限時辦結管理辦法、遵循“無異常不打擾、無依據不檢查”的檢查等多項措施，努力營造檢查與被查的和諧氛圍，提高稽查社會滿意度。二是服務地方經濟發展。依法稽查、規範執法是對納稅人最好的服務，是對地方經濟發展最好的支持。要在法律、法規規定的範圍內，嚴格執法、規範執法，杜絕畸輕畸重的現象，確保執法的公平、公正。做到違法事實相同，處理處罰相同。切實維護正常的市場經濟秩序和稅收秩序，爲江蘇實現“兩個率先”創造公平、公正的稅收環境。
（四）強化稽查隊伍的專業化建設
加強稅務稽查工作，提高稽查幹部隊伍的素質至關重要。要始終堅持以人爲本、從嚴治隊，努力建設一支政治強、業務精、作風正的稽查專業幹部隊伍。
1、全面培養稽查幹部隊伍。一是始終加強幹部的思想教育和業務培訓。全面實施“精兵稽查”戰略，積極開展分專業分層次的稽查業務培訓，切實加大對稅收法制知識、業務知識和稽查技能等方面的教育培訓力度，積極營造熱愛學習、自覺學習、終身學習的氛圍。重視在稽查實踐中的“幫、傳、帶”作用，鼓勵稽查老兵對稽查新兵的“傾囊相受”，培養其榮譽感和使命感。二是完善激勵機制，調動幹部工作積極性。採取鼓勵幹部自學成才、給予重獎重用待遇、獎勵大案有功人員等，進一步激發稽查幹部的主觀能動性和創造性，充分調動稽查幹部的工作積極性。三是進一步調整結構、充實力量、保持穩定。針對稽查人員年齡結構不盡合理、學歷水平參差不齊、隊伍素質整體不高的現狀，完善省、市兩級稽查人才庫建設，選拔人才時不再拘泥於其取得各種證書、稱號，而是與實際工作相結合，特別注重考察其在歷次檢查實戰中的表現，將那些政治過硬，業務精湛，成績突出，特別是有查處重大專案經歷的人員選拔擴充到稽查人才庫中，增強稽查工作的後備力量。對不適應稽查工作的人員及時進行調整，滿足稽查工作形勢發展的需要。
2、積極推行稽查績效管理。建立科學的稽查績效考覈體系，正確引導稽查工作方向。結合稽查相關工作制度的要求，出臺績效管理的具體辦法，按照以人爲本的原則和科學、規範、高效的要求，對稽查各項工作指標進行分析，制定科學、標準化的稽查工作績效考覈指標，進一步增強其可操作性。以“能級+績效”的形式，深化稽查績效考覈，充分挖掘稽查人員的潛在能力，引導稽查部門通過高質量查處稽查案件來促進稽查工作水平的提高，有效提升稽查工作質量與效率。
3、強化稽查人員的廉政建設。深入落實“一崗兩責”的要求，切實加強黨風廉政建設，築牢反腐防線，強化對稽查執法重點環節、重點人物、重點時期的監督制約，努力提高稽查幹部拒腐防變的能力，確保稽查隊伍不出事、稽查幹部不掉隊。做好稽查人員勤廉雙述雙評工作。在案件查結後，定期邀請已查結的被查對象參與稽查人員述勤述廉、評勤評廉活動。由班子成員、檢查人員和執行人員進行勤政廉政雙述、納稅人代表對勤廉雙述人員進行現場質詢、相關人員作出解答、參評人員對勤廉雙述人員進行測評，目前這種監督的形式已經在稽查部門推廣了兩年，也受到了納稅人和被查對象的一致肯定。實行雙查雙究。探索與監察部門建立查辦涉稅違法案件的聯繫制度，探索建立“一案雙查雙報告”制度，規定對涉稅案件實施稽查中，發現的直接舉報稅務人員有廉潔問題的、檢查中發現有稅務人員廉潔問題的和重特大案件和區域專項整治中發現的不廉行爲的，實施“一案雙查”，對有關線索和事項及時報告紀檢監察部門，擴大案件檢查的監督效力，強化稽查人員的內控制約。