風險調研報告3篇

在今年的全國兩會上,地方債務問題再次成爲代表委員熱議的話題。財政部表示將通過債務置換的方式,緩解地方政府的還債壓力,此舉被認爲是事實上拉開了地方債的治理大幕。

“從XX年全國債務專項審計結果來看,截至XX年6月末,江西省政府性債務餘額較XX年底增幅低於全國平均水平,江西省規模在全國位列第24位,排中部六省最後。”江西省財政廳廳長鬍強表示,其中全省債務率和償債率兩項指標均低於通行控制標準,全省債務風險總體可控。

地方政府舉債緩解財政困難

1994年,中央開始推行分稅制改革。這一改革減少了地方政府的財權,而事權的不斷加大,導致地方政府的財政資金缺口越來越大。“各級政府出於改善城市基礎設施、促進經濟發展和執行國家財政政策的需要,在財力有限的情況下通過舉借政府債務解決資金缺口問題,已經成爲一種普遍現象。”胡強說。

《法制日報》記者從江西省財政廳獲悉,根據江西省債務系統彙總統計,截至XX年8月底,江西省債務餘額爲4374.8億元。其中政府負有償還責任的債務2662.1億元,佔60.9%;政府負有擔保責任的債務854.4億元,佔19.5%;政府可能承擔一定救助責任的債務858.3億元,佔19.6%。

XX年9月,爲解決多年來地方政府性債務權責不分、多頭管理等問題,江西省政府制定了《江西省政府性債務管理暫行辦法》,進一步明確了債務管理職責,規範了地方政府性債務借、用、管、還等方面的管理措施。

“爲妥善處理和化解江西省歷史存量政府性債務,確保基層社會和諧穩定,維護政府信譽,建立了化債激勵約束機制,引導各級政府積極化解存量債務。”胡強說,根據中央統一部署,自XX年以來先後制定了高校、政法機關基礎設施建設、基層醫療衛生機構、鄉村墊交農業兩稅等債務化解方案,積極推進債務化解各項工作。

借新還舊風險防控意識淡薄

記者瞭解到,按照新出臺的預算法和國務院《關於加強地方政府性債務管理意見》的規定,從今年起,各市縣政府都不能自行舉債,地方籌措建設資金渠道必將迅速縮減,繼續通過融資平臺舉借債務也不再可行,收支矛盾如何化解將是大難題。

江西省人大常委會在相關調研報告中指出,少數地方和行業存在超越自身財政收支能力,脫離實際公共需要,偏重短期政績和項目建設,盲目求大、超前,忽視長遠發展和債務管理的問題,加上一些地方(含開發區)棚戶區改造安置、基礎設施建設歷史欠賬等,舉借債務較多。

審計結果表明,截至XX年底,江西省有5個市本級、2個縣級、65個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高於100%;有的經濟技術開發區和新區債務率已經高達200%以上。截至XX年6月底,江西省政府還貸高速公路債務爲480.99億元,成爲債務償還壓力最大的行業。XX年還要加大對全省國省道改造、農村公路建設的投入,更是捉襟見肘。南昌市高新區今後三年僅還建安置房、南昌航空城建設資金需求就達440多億元,靠其自身財力無法解決。

目前各級政府性債務主要以中短期債務爲主,且已進入償債高峯期,在地方政府財力有限的情況下,不少債務只能通過“借新還舊”來消化。去年江西作爲中部唯一省份列入地方政府債券自發自還改革試點範圍,發行143億元地方政府債券,其中35億元用於償還當年到期的XX年全省各級舉借的地方政府債券本金。

償債資金依賴土地出讓收入

各級政府債務資金主要投向公益事業和基礎設施建設,一般投資規模大、週期長、回報率低,償債資金來源一般爲公共預算收支、政府性基金收入等,但仍未建立完善的償債長效機制,償債資金來源不確定性因素較多,對土地出讓收入依賴性大。

從審計結果看,截至XX年底,11個市本級、90個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務餘額爲1022.06億元,佔省市縣三級政府負有償還責任債務餘額2187.79億元的46.72%。但從XX年前三個季度的相關統計數據來看,目前房地產市場整體已呈成交縮量、價格調整的運行態勢。

在調研中,地方普遍反映當前土地流拍現象增多、政府土地出讓收入大幅減少,如果房地產市場繼續發生大幅度波動,地方政府土地出讓收入將減少,就會出現政府性債務無法清償的嚴重狀況。

“要提高認識,進一步強化政府性債務風險防控意識。”調研報告指出,應按誰舉債、誰受益、誰償還的原則,明確舉債主體的責任,疏堵結合,積極妥善化解現有存量債務風險。按照中央統一部署,抓緊做好對現有存量債務的甄別。對融資平臺現有債務進行清理,經營性融資項目要與政府脫鉤,相關債務轉爲企業債務,促進政府融資平臺轉型升級,提高融資平臺公司的資產質量和償債能力。對甄別後的存量債務報經國務院批准後,分門別類納入政府預算管理。

同時,通過採取發行政府債券置換符合條件的存量債務,將短期債務逐步置換爲長期債務,優化債務結構,進一步降低政府利息負擔;切實落實國有資源有償使用制度,充分引入資源開發競爭機制,實現國有資產和公共資源收益最大化,拓寬償債資金來源渠道。此外,還可以探索推廣ppp模式(公私合作)融資,從傳統的“政府包攬式”公共服務向政府和社會資本合作方式轉變,激發民間資本參與城鎮化建設和公共服務融資的活力,減輕政府性債務負擔,爲有效剝離政府債務尋求出路。

報告建議建立並落實責任制

目前,除地方政府債券以外,政府性債務收支尚未納入預算管理和監督,加上以往舉債主體多樣化、資金使用績效評價機制不健全等原因,債務資金借、用、管、還過程中存在一些不嚴格、不規範行爲。

調研發現,部分地方違規通過bt、向非金融機構和個人借款等方式舉借政府性債務、違規提供擔保、違規將債務資金投入資本市場、房地產市場和用於修建樓堂館所;融資平臺公司等單位違規發行債券等行爲時有發生,涉及金額較大。

據介紹,全國目前尚未建立起一套自上而下、科學統一的債務分類、風險預警體系,預警指標是否真正客觀準確地反映債務風險狀況、主要指標之間如何銜接、各個指標占多大權重沒有明確規定,審計和財政對債務分類劃分、存量債務底數的理解和統計口徑仍不一致。

調研報告重點指出,要加快落實財稅管理體制改革相關措施,健全各級政府之間財力與事權相匹配、事權與支出責任相適應的制度,努力解決好政府性債務怎麼借、怎麼管、怎麼用、怎麼還四大問題。

調研報告建議,各級政府及有關部門應建立並落實政府性債務責任制,將地方政府性債務狀況和管理納入政府目標管理績效考覈、領導幹部經濟責任審計範圍,進一步強化責任追究。同時,加快建立權責發生制的政府綜合財物報告制度,逐步把地方政府性債務收支納入全口徑預算管理,推進政府性債務信息向社會公開,主動接受人大代表和社會各界的監督,讓政府債務在陽光下運行。

爲進一步加強對地區企業法律風險崗位防控工作的督促和指導，經總同意，我們於6月中下旬先後赴大慶油田、大慶石化、吉林石化、西南油氣田、四川銷售、川慶鑽探6家單位進行了專題調研。調研之前下發通知明確了調研重點，6家單位做了認真準備。調研期間分別聽取了各單位情況彙報，與企業分管領導、總法律顧問、法律機構負責人、相關法律人員、部分機

關處室及基層單位負責人進行了座談和研討，查閱了相關工作資料。總體感到，6家單位按照總部部署都在積極推進法律風險崗位防控工作，已取得了一定進展和成效，但也存在一些問題，有些問題在地區企業中還具有一定的普遍性，需要認真研究解決。現將有關情況簡要報告如下:

一、工作進展情況及主要亮點

目前，6家單位都完成了本部機關層面重點涉法崗位防控指引編制，大慶石化、西南油氣田和四川銷售還全面或部分完成了基層單位指引編制;各單位均程度不同地開始組織指引培訓和實施工作。總結6家單位工作組織及推進情況，主要有4個方面的亮點：

一是各單位對法律風險崗位防控工作認識比較到位，並給予了高度重視。大家普遍認爲，將法律風險防控要求對應到崗位、落實到人頭的思路，較好地解決了“有思路沒抓手”，“有要求沒落實”等問題，對提高崗位員工法律意識和技能、依法規範崗位履職行爲、從源頭避免違法違規事件具有重要意義。爲確保工作有效開展，6家單位研究制定了推進方案，組建了工作團隊，企業總法律顧問和法律機構負責人定期組織研究解決工作中出現的重點問題，在工作上投入了較大精力。其中，吉林石化邱克副總經理、西南油氣田康建國副總經理、四川銷售劉華治總會計師多次組織專題會議，部署、研究和解決工作推進中的各類問題，在工作組織、橫向協調和督促指導等方面較好地發揮了作用。

二是在加強法律與業務融合方面採取了很多切實有效的措施，並見到了較好的效果。6家單位將加強法律部門與業務部門的溝通聯動貫穿於法律風險崗位防控工作的全過程，通過組織業務人員開展法律風險寫實、法律人員與業務人員“一對一”訪談、要求業務部門明確法律風險崗位防控分管領導和聯絡員並定期聯席會議等措施，較好地調動了業務部門的積極性，避免了法律風險防控與業務管理“兩張皮”的情況，確保了工作的實效性。

特別是通過吉林石化人事、財務、商務、安全環保等部門負責人在座談會上的發言，我們切實感受到這些部門對法律風險崗位防控工作高度認同，並已經將其作爲本部門一項重要的常規性工作，針對主要風險源點採取了很多管理舉措，有的已經見到了初步效果。四川銷售營銷處、質量安全處、財務處、加油站管理處等相關處室負責人，不僅對法律風險崗位防控工作非常重視，而且能夠熟練掌握業務管理涉及的法律法規，體現出較高的法律素質，從一個側面也反映四川銷售在加強法律與業務融合上已初步取得了較好的成效。

三是在指引培訓和實施上結合自身管理實際做了大量探索實踐工作，指引培訓和實施工作有了一個好的開端。大慶石化結合普法工作，按照組織自學、集中培訓和組織考試相結合的方式加強指引培訓，先後於今年3-4月份對機關200餘名重要涉法崗位人員分兩期組織了集中培訓，對二級單位相關人員組織了法律風險防控知識考試，提高了相關人員法律風險防控意識和技能。

吉林石化從持續加強現代企業法治理念培育入手，積極營造依法經營管理氛圍，在此基礎上通過綜合培訓、法律專業培訓、處室業務培訓三個層面抓實抓好指引培訓工作，按領域組織編制交易、勞動、工程建設等專題培訓教材22套，舉辦培訓班36期，培訓重點涉法崗位人員4100人次。在各業務部門建立部門領導負責組織、法律協管員負責法律風險崗位防控工作綜合管理、相關涉法崗位分工負責的法律風險防控實施機制。爲確保防控要求落實到位，吉林石化組織442名重點涉法崗位員工簽訂了遵守指引的書面承諾，同時將法律風險防控納入公司績效考覈體系，實行“月度量化考覈、季度總結講評、年度嚴格兌現”。

西南油氣田將法律風險防控培訓確定爲公司XX年“每月一講”第5個專題，對機關各處室和成都片區單位的法律人員和重點涉法崗位人員共160餘人組織培訓，宣貫了公司法律風險防控工作制度，提出了法律風險崗位防控指引實施的具體要求。截至6月底，西南油氣田公司機關和二級單位通過現場和視頻會等形式積極開展法律風險防控培訓，共培訓員工2500餘人次，培訓基本覆蓋公司和二級單位兩級機關重點涉險崗位。

四川銷售將法律風險崗位防控指引培訓和考覈納入公司技術“大比武”活動安排。從2月份開始，四川銷售以法律風險崗位防控指引爲主要培訓教材，組織法律崗位人員加強學習。6月8日，四川銷售舉行法律崗位“大比武”活動，組織25家地市分公司的49名法律人員進行了法律風險防控知識競賽，對成績優秀者進行了表彰。

四是組織重大風險專題研究，進一步深化了對法律風險防控的認識。特別是大慶油田成立項目組對法律風險概念、特點、分級分類、管理模式等進行了系統研究;同時針對油田土地補償爭議糾紛頻發的實際，重點分析了地震勘探業務土地補償重大法律風險防控問題，研究制定了具體防控措施，並結合業務實際形成了操作手冊。這些研究對今後更好地開展工作具有一定的借鑑意義。

二、存在的主要問題

法律風險崗位防控工作從去

年5月份全面啓動到現在已有一年多時間。對前一階段的工作，在肯定6家單位所作的努力和取得的成效的同時，我們也看到，不同單位工作開展不平衡的問題比較突出，同時6家單位還程度不同地存在一些共性問題，比較突出的包括：

一是指引質量有待提高。尤其是遺漏重要法律風險源點和重點涉法崗位;法律風險源點與崗位對應不準確，“張冠李戴”;防控措施過於原則，不少是籠統的、抽象的、目標性的要求，缺乏操作性等問題依然存在。如有的單位現有指引僅涵蓋部分機關部室和少數崗位，且重要涉法崗位侷限在科員層面，未包括科級、處級崗位，在覆蓋面上有較大欠缺，難以很好地滿足防控法律風險的客觀需要。有的單位編制的指引，部分處室僅有處長崗一個涉法崗位而沒有其他涉法崗位，部分處室僅在工作人員層面有涉法崗位而沒有處長崗，除極特殊的例外情況外，明顯與管理實際不符。

二是對指引培訓工作，有的尚未開展，有的只停留在面上而缺乏針對性。有的單位在指引培訓方面採取的措施和做的工作相對較少。其他單位組織的指引培訓活動，形式以集中講座爲主，內容以講解法律風險崗位防控的意義和基本要求爲主。這些活動是必要的，但僅僅在面上泛泛地提出一般性要求，沒有將培訓工作落實到具體崗位，難以使相關崗位人員真正掌握本崗位法律風險防控的相關內容和要求。

三是在實施檢查、測評等方面沒有形成長效機制。雖然部分單位在指引實施檢查、測評方面有了一些實踐，但總體處於持續探索階段，在如何更好地發揮業務部門作爲防控主體的作用、如何加強法律部門對指引實施的支持和督促等方面還沒有建立起有效的常規管理模式和制度性保障。

四是部分單位在向基層單位延伸上抓得不緊，效果不明顯。部分單位法律風險崗位防控工作仍然停留在機關層面，沒能及時向基層單位延伸，工作節奏略顯緩慢，影響了整體工作效果。

三、下步工作重點

根據我們掌握的情況，上述問題在大部分地區企業中都程度不同地存在，具有一定的普遍性，需要在以後的工作中高度關注並着力解決。針對這些問題，下步重點要抓好以下5方面的工作：

一是，組織地區企業持續優化法律風險防控指引，要求地區企業結合油氣田、銷售企業指引示範文本，根據業務發展及崗位調整等情況，不斷組織指引修訂完善工作，解決法律風險源點與崗位職責不匹配、防控措施操作性不強等突出問題，切實提高指引質量。

二是，組織地區企業開展“自上而下”、“一對一”的指引培訓工作，基本思路是上級崗位要按照管理隸屬關係，對下屬涉法崗位逐條講解指引內容，確保其熟練掌握指引各項要求。

三是，組織地區企業根據本單位實際，按照法律與業務融合、科學高效的原則，加緊建立一套行之有效的指引實施檢查和測評機制。

四是，在持續推進機關層面工作的基礎上，組織地區企業抓緊將法律風險崗位防控工作向基層單位延伸，今年年底前主要生產經營單位要全面完成基層單位重點崗位防控指引編制工作，並在機關和基層單位全面啓動指引培訓和實施。

五是，加強地區企業之間的信息交流和經驗共享。按照抓點帶面、抓強促弱的基本思路，進一步強化對重點企業的指導督促，通過組織調研、座談等形式總結地區企業典型做法並及時向其他地區企業推廣，更好地發揮典型引路作用。

隨着依法治稅工作的不斷推進，稅收徵納雙方的權力和義務得到了進一步明確，納稅人依法保護自己合法權益的意識日漸加強，稅務機關執法風險也在不斷加大。而目前稅務機關的執法現狀着實不能讓人樂觀，因執法不當、執法過錯或行政不作爲等行爲而引起的行政訴訟、行政賠償以及導致國家稅收損失而被追究刑事、行政責任或過錯追究的案件時有發生。如何認識、規避、化解執法風險，趨利避害，提高執法水平，已經成爲新形勢下各級稅務機關必須重視並亟待解決的問題。

一、稅收執法風險的類型分析

稅收執法風險的存在與稅收執法過程是否規範密不可分，根據其表現形式，我們可以將稅收執法風險分爲以下三類：

（一）稅收管理作爲類風險

?是指在稅收管理過程中由於執法主體在執行法律法規規章和其他規範性文件所賦予的職責職能中應作爲而未作爲、未完全作爲或作爲了未賦予的職責職能範圍以及作爲不當的管理事務而形成的影響和後果。其主要表現在基礎管理工作不到位，未依法保障或侵犯了行政管理相對人合法權益的行爲。未完全執行徵管工作流程、稅務登記不準確、納稅人性質認定錯誤、一般納稅人資格和增值稅專用發票領用審覈不嚴、減免稅概念劃分錯誤、“雙定戶”定額程序不全、政務公開不及時、稅收政策宣傳不到位、稅款徵收方式不統一、稅率執行錯誤、一般納稅人進項抵扣審覈不嚴、日常納稅輔導不細緻造成納稅漏洞、納稅人只需履行備案手續的納入了行政審批程序等行爲都是其具體體現。

（二）稅務行政訴訟類風險

是指稅務執法主體因實施稅務行政執法行爲而引起的稅務行政複議撤消、稅務行政訴訟敗訴、稅務行政賠償等後果和影響。從目前的情況看，稅務執法案件對法律舉證的有效性是當前執法中最爲薄弱的環節，一旦發生稅務行政複議和行政訴訟，敗訴的概率就會很高。從敗訴案件看，一是稅收具體行政行爲程序違法。程序違法主要是指違反法定方式或者是違反法定的具體要求。稅務機關的日常具體行政行爲中，往往重實體、輕程序。突出表現在：（1）無執法權的人蔘與執法，如工勤人員參與稅務檢查或稅務稽查；（2）開展日常稅務檢查工作時，該出示稅務檢查證而沒有出示，收集的證據資料納稅人未簽署或者蓋章；（3）應當告知納稅人、扣繳義務人可以申請行政複議和提起行政訴訟的而沒有告知；（4）達到聽證條件的，應當告知納稅人、扣繳義務人可以申請舉辦聽證而沒有告知；（5）所收集的證據來源不法定、手段不合法，證據應當在聽證會進行質證而未進行質證；（6）違反法定程序採取稅收保全措施和強制執行措施。有的未經批准，擅自臨時查封納稅人的物品、隨意扣押納稅人的商品，有的未履行事前告知，未通知當事人到場等；（7）有的應經有關負責人批准的案件不經批准擅自作出稽查結論等等，最終導致行政複議和行政訴訟敗訴；二是引用法律法規不準確，在《稅務處理決定書》、《稅務處罰決定書》中定性和處理不是引用法律法規等高級次條文，而是引用內部文件、工作規程等低級次條文，且引用的條款不準確，適用性和針對性不強，導致定性模糊、徵納雙方爭議過大，從而敗訴。

（三）稅務司法瀆職類風險

此類風險的界定應以《刑法》中關於稅收瀆職犯罪的相關條文和檢察機關對稅務瀆職犯罪的立案標準爲依據，主要表現爲：一是不嚴格履行徵管職責，對虛開增值稅專用發票和其他偷稅騙稅等犯罪活動不查不問，對羣衆的舉報聽之任之，不認真查處，一定程度上助長了犯罪分子肆意進行偷逃騙稅等犯罪活動；二是稅務行政執法案件中由於地方保護、政府幹預、怠於暴露問題等原因對應當移送司法機關的案件拖而不送受到刑法402條徇私舞弊不移交刑事案件罪的追究；三是稅務徵管失職失誤，造成不徵、少徵國家稅款和國家稅款重大損失觸犯刑法第404條徇私舞弊不徵、少徵稅款罪以及第405條徇私舞弊發售發票、抵扣稅款、出口退稅罪、違法提供出口退稅憑證罪，這兩種定罪額度標準低，10萬元以上的稅款損失即達到立案條件，在日常稅務徵管中稍有疏忽便極容易達到這個稅款額度，形成不徵、少徵和稅款流失的法律客觀後果，另外對“徇私舞弊”這個前置條件司法解釋涵蓋範圍非常廣，且在目前司法實踐掌握中仍然存在着較大分歧，其中最重要的一點是主觀故意這個法律要件的“明知後果”情節在實際稅收徵管中更是難以把握和判定，不同的法官理解不同認定也不同，因此對於稅務幹部的執法風險同樣極高。如果由於疏忽大意，嚴重不負責，致使國家利益遭受損失的，即使沒有徇私舞弊的法律前提，仍有可能觸犯刑法第397條規定的玩忽職守罪。正是基於以上幾點原因，司法瀆職類的風險已成爲稅收執法中最應引起高度重視和需防患的一類風險。

二、稅收執法風險成因分析

（一）稅收執法依據潛伏執法風險

一是法律層次低。我國現行稅法中屬於法律的只有《稅收徵管法》、《企業所得稅法》、《個人所得稅法 》3部，其餘大量的是法規和規章，法律級次低、效力差，這給稅務執法行爲留下隱患，因爲法院在行政案件判決時對規章是參照使用，可能存在不使用的情況。

二是實體法內容滯後。現行稅法多爲上世紀90年代初制定，其內容老化，明顯滯後。爲此，不得不以稅收規範性文件作大量的解釋、補充，每年各級部門發佈的稅收規範性文件數百期之多，有財政部和總局聯合下發的、有總局下發的、有省局下發的，數量浩大、內容繁多、更新頻繁、銜接性差，給稅務人員學習和適用帶來極大壓力。如在ctais中對飼料、其他農業生產資料、廢舊物資企業進行免稅覈定時使用的分別是財稅[XX]121號、財稅[XX]113號、財稅[XX]78號文件，但關於這三類企業的免稅政策既有財政部和總局聯合下發的，又有總局的、省局的，甚至一個部門有好幾個文件，納稅人在免稅申請時適用的是五花八門，也讓稅務部門在審批時難以適從，如果因爲納稅人不適用財政部和總局的文件而不予審批，將承擔行政不作爲的後果。此外，不同部門制定的規範性文件，由於缺乏相互溝通，造成規範性文件之間相互衝突。即使適用文件正確，一旦執法行爲引發訟爭，由於稅收規範性文件效力不足，據此做出的執法行爲，面臨敗訴風險。

三是《徵管法》潛伏執法風險。《徵管法》規定稅務執法主體違反法律應承擔責任的條款達12條。譬如，《徵管法》第八十二條規定，“不徵少徵稅款”屬瀆職行爲，輕者給予行政處分，重者追究刑事責任。雖然立意很好，但後患無窮。“玩忽職守”與“工作疏忽”有時很難界定，任何導致稅收流失的行爲，都有可能被追究責任，執法風險可想而知。

四是政策制定不科學。各級稅務機關爲了更好地落實好上級文件精神，往往都會結合本地實際制定更加詳細、更加具體的操作辦法和規定。這些辦法和規定雖然對提高稅收徵管質量起到一定的作用，但卻忽視了對本系統人員的法律保護，一旦出了問題，也爲司法機關追究稅務人員的責任提供了依據。如目前大力推行的納稅評估方式，既沒有明確的法律定位，又缺乏規範的操作規程，就是國家稅務總局臨時制定的《納稅評估管理辦法》，其操作性也不是很強。各基層單位在實際操作中方式各不相同，管理不像管理，稽查不像稽查，隱患較大。像納稅評估稅款的定性及入庫問題，在當前使用的“綜合徵管軟件v2.0”中就沒有這一模塊，如果按“查補稅款”入庫，就變成了稽查模式；如果按一般申報入庫，又變成了徵管模式。有些稅務機關爲了取得納稅人的配合，向納稅人宣傳納稅評估是稅務機關開展的一項優化服務措施，在納稅評估中發現的偷稅行爲也不轉交稽查處理。目前檢察機關已對國稅系統的納稅評估給予了高度的重視，如果我們不能有效解決納稅評估在政策適用上的問題，將會帶來嚴重的執法風險。

（二）稅務部門自身因素引發執法風險

目前，有相當一部分稅收執法人員，對依法治稅缺乏全面深入的理解，思維方式落後於時代要求，法律意識跟不上形勢的發展，認爲依法治稅就是針對納稅人而言，而忽略了自身的法律意識的提高，直接引發稅收執法風險，主要表現在：一是稅收執法人員業務不熟，違反法定程序。部分稅務執法人員不思進取，得過且過，不深入學習和鑽研稅收業務，不懂裝懂，憑感覺、憑經驗執法而造成執法錯誤。二是稅收執法人員對稅法及相關法律的理解有偏差，執法質量不高。如製作稅務執法文書不嚴謹、不規範，使用文書或引用法律條文錯誤，能夠引用高階位的法律法規卻引用低階位的規章、規範性文件，執法中不注意收集證據或收集的證據證明力不強等，給司法機關追究留以口實。三是僥倖心理導致風險。許多稅務人員明知程序不到位、操作不合法，仍我行我素，不加糾正，以爲以前都沒事，別人都沒事，自己也不會有事。最典型的就是在進行納稅檢查或送達稅務文書時，因熟人熟臉而不出示稅務檢查證明或一人前往等。四是稅務人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊帶來的風險。如不徵或少徵稅款，徇私出售發票，虛假抵扣稅款、出口退稅，得了好處不移送達到刑事標準的稽查案件等。

（三）外部環境存在風險誘因

一是形勢發展增加執法風險。生產經營方式日新月異，日益複雜化，納稅人偷逃稅形式多樣、手段翻新、日趨隱蔽化，這些都增加了稅務部門稅源監控、稅務檢查的難度，增大了執法風險。二是外界對稅務工作的熟悉度和關注度增強考驗着執法水平。隨着社會政治、經濟的發展和社會法制的完善，廣大納稅人的維權意識增強，越來越注重用法律維護自己的權益，稅務人員任何損害納稅人正當權益的執法行爲都可能引發行政訴訟，而且敗訴率極高。同時，各級黨委政府對稅收工作的要求越來越高，檢察機關和紀檢檢察部門對稅務行業的熟悉程度、關注程度也越來越高，從近年來檢察部門查辦的涉稅案件中就可以看出。稅收工作任務重、責任大、矛盾多，成爲一個高風險職業。三是地方政府行爲增加執法風險。一些地方政府爲促進當地經濟發展，加大招商引資力度，替納稅人說情，致使稅收政策難以執行到位，執法風險卻由稅務部門獨自承擔。

三、規避和防範稅務執法風險的建議

（一）完善稅法體系，規避政策風險

稅法紕漏產生的風險是最大的風險。因此，完善稅法體系，修正稅法紕漏，是規避風險的治本之策。一要提高稅法層次。根據稅收法定原則，稅法主體的權利義務及稅法的構成要素等必須且只能由代表民意的國家立法機關以法律明確規定，行政法規只是在法律的約束下對法律規定的事項進行補充、細化和說明。考察世界各國的稅收立法狀況，大多數國家也都是以稅收法律爲主、稅收行政法規爲輔。而我國除了企業所得稅和個人所得稅是由稅收法律調整的，其他稅種都是由國務院的暫行條例調整的，在構成稅法體系的形式結構方面，佔主體地位的還不是稅收法律，而是稅收行政法規。因此，建議將《中華人民共和國增值稅暫行條例》、《中華人民共和國消費稅暫行條例》等其他稅種的暫行條例修訂升級，上升爲法律，提高法律效力，減少執法風險係數。二要修訂現行法律法規，從根本上降低執法風險。如《增值稅暫行條例》、《消費稅暫行條例》都是國務院1993年制定的，迄今已近15年，爲適應稅收形勢的變化，財政部和稅務總局制定了很多補充性的規範性文件，如與增值稅有關的減免稅規定、消費稅稅目和稅率的調整等，應把這些內容直接加進暫行條例裏，逐步完善。再如，《徵管法》在對偷稅處理時規定0.5倍以上5倍以下罰款，使得稅務機關在處罰時自由裁量權太大，一定範圍內會對稅收執法的合理性、公正性造成影響，應適當修改。三要規範稅收規範性文件。稅收規範性文件是指導具體工作、解決具體問題的直接依據，直接影響執法結果，制約執法效果。規範稅收規範性文件是規避執法風險的需要，具體要求爲：制發宜慎重，切忌過多過濫，稅務機關制定各類操作規程、辦法，須經法規部門審查，並深入基層搞好調研、研討，對其可行性、科學性全面論證，防止出臺與法律相悖、與政策相左的文件；表述宜嚴謹、周密、清楚，力戒模棱兩可、含糊不清、產生歧義；政策宜穩定，切忌朝令夕改，前後矛盾，文件打架，讓人無所適從；清理要及時，對過時、失效文件及時清理，公佈廢除，避免基層錯把“雞毛”當令箭，導致執法失當的風險。

（二）強化風險意識，化解現實風險

要想打造平安國稅，當好平安稅收執法者，首先要有風險意識。一要增強法制觀念。與檢察院、法院等部門聯繫，爲稅務幹部長期開設“法律課堂”，結合開展預防職務犯罪警示教育，引導稅收執法人員清醒認識新形勢下的稅收執法環境，知法、懂法，克服執法行爲中的僥倖和麻痹心理，做到警鐘長鳴，防微杜漸。二要端正執法觀念。要在稅收管理理念、稅收服務意識、稅收徵收習慣、稅收道德觀念等方面與時俱進，提高對事務的判斷力，提升處事經驗；改變習慣的、傳統的工作思維和徵收方式，屏蔽求簡單而忽略程序，求快捷而忽略方式的現象，避免和減少執法過程中的拖拉和隨意性，儘可能不給執法風險留餘地。三要搞好風險預測。研究和探討稅務人員涉稅犯罪規律，定期結合崗位實際自查執法風險點，提高防範針對性；定期不定期召開稅收工作評議會，邀請納稅人代表、特邀監察員等對稅收工作“把脈問診”，對問題做到及早發現，及時糾正，防患未然。

（三）講究執法策略，構築社會防線

一是在工作中，應堅決服從地方黨委、政府和上級領導，自覺接受地方人大、政協的監督。凡重大業務活動和重要案件查處，堅持事先請示彙報，積極爭取地方黨委、政府和上級領導的重視、支持。當地方黨委、政府的行政命令與部門職能相沖突時，應做好解釋、溝通、宣傳、協調工作，必要時向上級或相關部門反映情況。二是要加強與職能部門和相關單位的溝通、聯繫，形成執法合力。在日常工作中要加強和公安部門經偵支隊的配合，聯合打擊納稅人偷稅行爲，使稅收執法有堅強的後盾，克服現有公安室由於是外設機構、配合力度不夠的不足。同時，與上級部門及同行加強信息聯繫，形成執法網絡，共同維護稅收秩序，進一步化解可能出現的執法風險。